V SA/Wa 4698/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Z. ... sp. z o.o. w B. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ... września 2021 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. ... sp. z o.o. w B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Z. W. i K. "W.-K." sp. z o.o. w B. (zwaną dalej "stroną", "spółką", "skarżącą" lub "zakładem") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Prezesem Wód Polskich", "organem II instancji" lub "organem odwoławczym") z ... września 2021 r. nr ... o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Dyrektorem RZGW", organem regulacyjnym) z ... maja 2021 r., nr ... i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu ... lutego 2021 r. strona przedłożyła organowi I instancji wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta B. na okres trzech lat. Następnie pismem z 9 kwietnia 2021 r. organ regulacyjny wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów i szczegółowych informacji merytorycznych. Pismem z ... kwietnia 2021 r. spółka udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie. Organ regulacyjny pismem z ... maja 2021 r., zawiadomił stronę, że na dzień wysłania informacji pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Pismem z ... maja 2021 r., spółka udzieliła odpowiedzi. Następnie organ I instancji decyzją z ... maja 2021 r., nr ... odmówił zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem zakładu. Jak wyjaśnił, nałożył na spółkę obowiązek poprawienia projektu taryfy, wskazując przy tym szczegółowy zakres elementów tego wymagających. Dalej w treści uzasadnienia, organ regulacyjny wskazał, że taryfę sporządzono niezgodnie z § 3 pkt 1 lit e) rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U 2018 r. poz. 472 dalej jako rozporządzenie taryfowe), który to przepis zobowiązuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do sporządzenia taryfy w sposób zapewniający łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. W ocenie Dyrektora RZGW, spółka nie przedłożyła stosownej dokumentacji i odpowiedzi wykazujących podjęte działania na rzecz ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat - co ma znaczenie przy wzroście ceny za wodę o ok. 15,75% i ceny za odbiór ścieków o ok. 33%. Po rozpoznaniu odwołania strony, Prezes Wód Polskich decyzją z ... września 2021 r. nr ... uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że przedstawiony przez spółkę dokument nie jest taryfą, nie spełnia wymagań ustawowych to bieg 45-dniowego terminu może być obliczany jedynie przy projektach taryf, które spełniają w pełni wymagania ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, zwanej dalej "uzzwoś") i rozporządzenia taryfowego. W ocenie organu odwoławczego błędem, którego spółka dopuściła się w "projekcie taryfy" jest wskazanie wartości "0,00 zł" przy opłacie za korzystanie ze środowiska. Spółka jest zobowiązana do wskazania wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, gdy tymczasem w kosztach zarówno poprzednio obowiązującej taryfy jak i przedłożonego projektu w pozycji opłata za środowisko spółka wskazuje "0" co stanowi naruszenie § 6 pkt 1 ppkt c rozporządzenia taryfowego. Wskazanie przez zakład wartości "0" stanowi jawne i rażące naruszenie przepisów ww. rozporządzenia, co stanowi, iż dokument złożony przez spółkę nie może nosić nazwy "taryfa", z uwagi na niespełnianie wymagań ustawowych. Prezes Wód Polskich podkreślił, że z tabel stanowiących załącznik do rozporządzenia taryfowego wynika, że jednym z elementów zarówno kosztu dostawy wody jak i odprowadzania ścieków jest koszt opłaty za korzystanie ze środowiska, który powinien być alokowany na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ponadto, wskazanie opłaty za korzystanie ze środowiska może mieć wpływ na podział taryfowych grup odbiorców. Tymczasem spółka nie ustaliła odrębnie tego kosztu dla poszczególnych grup taryfowych, zatem nie uwzględniono, że opłata za korzystanie ze środowiska może być różna dla różnych grup taryfowych. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego zakład nie uwzględnił różnic w kosztach świadczonych usług dla poszczególnych grup odbiorców co powinien był dokonać biorąc pod uwagę zapis zawarty w art. 20 ust. 3 uzzwoś, mówiący o tym, iż ceny i stawki opłat określone w taryfie, różnicowane są dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów. Nadto, jak wskazał Prezes Wód Polskich, spółka dopuściła się naruszenia § 8 rozporządzenia taryfowego, gdyż bardzo wysoka dynamika cen wskazana w "taryfie" wynika z przyjętych założeń w wewnętrznych planach spółki. W jego ocenie, organ I instancji nie poczynił starań, celem wyegzekwowania od wnioskodawcy zmiany projektu taryfy w zakresie wprowadzenia zmian w zakresie wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska i dostosowanie projektu taryfy do § 8 rozporządzenia taryfowego. Wnioskodawca winien planować koszty związane z taryfą na podstawie rozporządzenia taryfowego nie zaś na podstawie wewnętrznych dokumentów, które nawet nie wynikają z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia, nie jest zatem dopuszczalne dowolne planowanie kosztów oraz pominięcie w taryfie opłaty za korzystanie ze środowiska. Zatem w ocenie organu odwoławczego, Dyrektor RZGW dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przyjął za projekt taryfy dokument, który nim nie był i nie wezwał spółki do złożenia wniosku wraz z projektem taryfy, a decyzja nosi znamiona dobrowolności. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji strona wskazała na naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Dyrektora RZGW z ... maja 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co poskutkowało wydaniem decyzji uchylającej ww. decyzję i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzeniem postępowania; 2) art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 uzzwoś w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję przed upływem terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś oraz, że termin nigdy nie rozpoczął biegu, podczas gdy termin rozpoczął swój bieg z chwilą doręczenia do organu pierwszej instancji kompletnego, pozbawionego braków formalnych wniosku i termin ten bezskutecznie upłynął w sprawie, a organ w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do jej wydania, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej w momencie, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość następcza); 3) art. 24b ust. 4 pkt 1 uzzwoś w zw. z § 6 pkt 1 ppkt b oraz § 8 rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja organu regulacyjnego z ... maja 2021 r. została poprzedzona postępowaniem, które "w zasadzie było bezprzedmiotowe (niecelowe)" z uwagi na to, że wniosek taryfowy złożony przez spółkę miałby nie mieć przymiotu wniosku taryfowego w rozumieniu uzzwoś, z uwagi na niezgodność wniosku z ww. przepisami, podczas gdy spółka w dniu 19 lutego 2021 r. przedłożyła kompletny i pozbawiony braków formalnych wniosek o zatwierdzenie taryf, tj. zawierający elementy określone w art. 24b ust. 3 uzzwoś, do którego dołączyła zgodnie z art. 24b ust. 4 uzzwoś - projekt taryf (zawierający wszystkie elementy z § 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego) i uzasadnienie (zawierające wszystkie elementy z art. 24b ust. 5 uzzwoś), a także załączniki wymagane art. 24b ust. 6 uzzwoś. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Prezes Wód Polskich wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej "p.p.s.a."). Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 410/19 wyraził pogląd, że sąd pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 64e p.p.s.a. badając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oceniając istnienie przesłanek do wydania decyzji winien ją zbadać nie tylko pod kątem kompletności materiału dowodowego, ale w pierwszej kolejności pod kątem samej możliwości wydania takiej decyzji odnosząc się do normy art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś. Według NSA sąd pierwszej instancji powinien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe rozumienie art. 64e p.p.s.a. i wynikający z tego przepisu zakres i sposób przeprowadzenia tej kontroli. Wyjaśnił, że sąd administracyjny przy kontroli decyzji kasacyjnej powinien pogodzić wąski zakres rozpoznania sprzeciwu przewidziany w art. 64e p.p.s.a. z uzasadniającymi wątpliwościami co do prawidłowości zastosowanej podstawy materialnoprawnej decyzji. Zauważalny błąd materialnoprawnej podstawy orzekania wymusza na sądzie rozpoznającym sprzeciw wypowiedzenie się także w kwestiach wykraczających poza zakres art. 138 k.p.a. W takiej sytuacji, błąd w podstawie materialnoprawnej decyzji winien być uznawany za niewyjaśnienie istoty sprawy. W rozpoznawanej w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy doszło do przekroczenia terminu 45 dni, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ustawy zzwoś. Zgodnie z powołanym przepisem organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W myśl art. 24c ust. 2 ustawy zzwoś jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest pozytywny, organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji. Stosownie do art. 24c ust. 3 jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Zgodnie z art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś jeżeli organ regulacyjny nie wyda decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, w terminie, o którym mowa w art. 24c ust. 1, taryfa wchodzi w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 24c ust. 1 zzwoś 45 - dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). W rozpoznawanej sprawie w ciągu 45 dni od wpływu wniosku do organu regulacyjnego, który nastąpił 19 lutego 2021 r., organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, a ograniczył się tylko do wysłaniem stronom zawiadomienia z 8 marca 2021 r. o wszczęciu postępowania. Dopiero wezwaniem z 9 kwietnia 2021 r. organ regulacyjny zobowiązał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych dokumentów i informacji. W tych okolicznościach bezczynność organu po wpłynięciu do niego wniosku taryfowego, przekraczająca termin załatwienia sprawy określony w art. 24c ust. 1 zzwoś, pociąga za sobą skutek materialnoprawny określony w art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś tj. wejście taryfy w życie po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Brak przystąpienia przez organ do załatwienia sprawy niezwłocznie po wpływie wniosku o zatwierdzenie taryfy, chociażby poprzez sprawdzenie czy wniosek ten spełnia wymogi formalne i wezwanie strony do uzupełnienia ewentualnych braków, powoduje skutek określony w art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś, nawet wówczas gdy wniosek ten nie zawiera wszystkich informacji, o których mowa w art. 24 ust. 6-7 powołanej ustawy, koniecznych do jego prawidłowego rozpoznania. Stosownie do brzmienia art. 24f ust. 2 ustawy zzwoś, po upływie terminu określonego w art. 24c ust. 1 tej ustawy, organ regulacyjny traci kompetencję do wydania decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3 ustawy. Zatem w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wobec upływu określonego w art. 24c ust. 1 zzwoś terminu zawitego do wydania decyzji przez organ regulacyjny brak jest podstaw prawnych do dalszego orzekania przez ten organ w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a tym samym do ponownego rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.