II GSK 1600/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1565/20 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. Sp. z o.o. w W. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., uwzględnił skargę J. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r. Orzekł również o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej w dniu 2 marca 2018 r. przez urzędników Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kontroli stanu drogi ul. T. w W. stwierdzono, że pas ten, w rejonie numeru [...] był zajmowany przez reklamę - baner reklamowy o powierzchni 56,20 m2 zlokalizowany na budynku. Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach 15, 21 i 29 marca oraz 4 kwietnia 2018 r. wskazały, że reklama nadal była umieszczona we wskazanej lokalizacji. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 85.030,60 złotych za zajęcie 56,20 m2 pasa drogowego przy ul. T. [...] w dniach od 2 marca do 4 kwietnia 2018 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu I instancji. Wskazał, że przyjęto, iż granicę pasa drogowego wyznaczała ściana budynku zaś powierzchnię zajęcia pasa przez reklamę obliczył geodeta, co zdaniem organu przesądzało o zasadności nałożenia kary. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Sąd za dowolne uznał stwierdzenie organu, że granicę pasa drogowego wyznaczała ściana budynku. Wskazał, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Tylko w ten sposób można wykazać przebieg linii granicznych pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.). W tym zakresie Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się natomiast innymi dowodami - wydrukami z rozmaitych map, na których namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę oraz szkicem sporządzonym przez geodetę w skali 1:250, podczas gdy nie spełniały one kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.). Powyższe nie pozwalało Sądowi I instancji na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich było bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdowały się w pasie drogowym. Nie można mieć pewności, czy istotnie ściana budynku o numerze [...] ul. T. graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Sąd wskazał ponadto, że z akt sprawy nie wynikało, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy – za pomocą jakich urządzeń i technik. Zauważył, że według deklaracji autora szkicu, został on sporządzony w skali 1:250, co by oznaczało że jeden centymetr na mapie odpowiada 250 centymetrom w rzeczywistości. Ze szkicu wynika, że baner reklamowy odstaje od pasa drogowego na 0,38 do 0,52 centymetry na szkicu, czyli odpowiednio 95 i 130 centymetrów w rzeczywistości. Natomiast na załączonych fotografiach widać, że baner ten przylega bezpośrednio do ściany budynku, co czyni niekonsekwentnym założenie organu, iż pas drogowy przebiega równo z linią budynku. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: prawa materialnego: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; 2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi; przepisów postępowania: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. T. nr [...] przebiegają po ścianie budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; 3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, w tym dokumenty sporządzone przez uprawnionego geodetę, potwierdzające fakt usytuowania reklamy w pasie drogowym, oraz dokumenty obrazujące granice pasa drogowego ul. T. nr [...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego; 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2018 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. T. nr [...] przez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 56,20 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]; 5. naruszeni: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten Sąd I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. J. Spółka z o.o. w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem objęty nią wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa materialnego, jaki i przepisów postępowania. Mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej i podniesioną w związku z nimi argumentację oraz treść motywów ległych u podstaw zaskarżonego kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że kwestią kardynalną wymagającą w pierwszej kolejności oceny jest szeroko kwestionowane stanowisko Sądu I instancji odnośnie konieczność pozyskania przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy mapy do celów prawnych, jako kluczowego dowodu w sprawie nałożenia na spółkę J. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia orzeczenia Sąd I instancji, uznał on, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w szczególności w świetle zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, koniecznym było uzyskanie przez organy rzeczonej mapy do celów prawnych, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako zasadniczego, a wręcz jedynego dowodu umożliwiającego wykazanie przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela i rację przyznaje organowi w zakresie jego twierdzenia, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, nie mogła stanowić wyłącznego dowodu na bezprawne zajęcie pasa drogowego. Stosownie bowiem do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, organ w ramach postępowania dowodowego powinien, jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – art. 75 § 1 k.p.a.. Ponadto, zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ wobec powyższego, mógł a wręcz miał obowiązek przeprowadzenia i posłużenia się wszelkimi dostępnymi dowodami, które zmierzałyby do niepozostawiającego wątpliwości ustalenia, jak dokładnie przebiegał pas drogi, co w konsekwencji umożliwiałoby również klarowne stwierdzenie zajęcie tego pasa i powierzchnię pasa drogowego, jaka została bezprawnie zajęta. W aspekcie kwestionowanego stanowiska Sądu I instancji oznacza, to że sporna mapa do celów prawnych nie była jedynym i wyłącznym dowodem, pozwalającym na ustalenie przebiegu linii pasa drogowego lecz mogła ona stanowić jeden z dowodów, jakie organ powinien pozyskać w celu poczynienia powołanych ustaleń. Stwierdzony błąd Sądu I instancji nie oznaczał, że dokonał on błędnej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego, stwierdzając w tej materii istotne braki czyniące koniecznym uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Analiza materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie nasuwa, zasadnie stwierdzone przez Sąd I instancji, wątpliwości odnośnie ustaleń poczynionych przez organy, które stały się postawą nałożenia na spółkę J. kary za zajęcie pasa drogowego ulicy T. w W.. Zarówno dokumentacja fotograficzna, jak i wydruki z planów miasta oraz szkic pomiaru reklamy, na którym odręcznie nakreślono lokalizację nośnika reklamy, a także notatki służbowe pracowników urzędu miasta nie pozwalały, jak uczyniły to organy obu instancji, na klarowne i bezdyskusyjne ustalenie przebiegu linii pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p.. Zasadnie przy tym zarówno strona skarżąca, jaki i Sąd I instancji wskazywały na okoliczność pofałdowania linii budynków, szczególnie w realiach okresu w jakim budynek, na którym umieszczono reklamę, został wzniesiony. Niewątpliwie, arbitralne przyjęcie przez organ, iż to właśnie ściana budynku wyznaczała linię pasa drogowego wymagało szczególnej i wnikliwej analizy opartej na dającym po temu postawy materialne dowodowym, nie zaś wyłącznie na dokumentacji fotograficznej, czy pomiarach reklamy. Zauważyć w tym zakresie należy, na co również słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, w jaki sposób i przy użyciu jakich technik oraz narzędzi dokonano pomiarów. Nie wynika to przede wszystkim ze szkicu (str. 8 akt administracyjnych sprawy), który jako sporządzony przez geodetę miał dla organu niebagatelne znaczenie w ustaleniu linii pasa drogowego i jego bezprawnego zajęcia. W świetle przytoczonych okoliczności, również ten aspekt nie pozostawał bez znaczenia dla ustalenia zajęcia przez spółkę pasa drogowego. Podsumowując, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, który stał się postawą uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez stronę skarżącą bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenia jej z tego tytułu kary pieniężnej. Trafnie bowiem WSA uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do jednoznacznego ustalenia przebiegu linii pasa drogowego ul. T. nr [...], przy czym jak już omówiono, niezasadnie Sąd I instancji skoncentrował się na mapie do celów prawnych, jako najbardziej miarodajnym dowodzie, jaki powinien zostać zgromadzony i poddany ocenie przez organy. Powyższe czyni niezasadnymi zarzuty pomieszczone w punktach 1 i 2 podstawy naruszenia prawa materialnego oraz w punktach 1 do 4 podstawy naruszenia przepisów postępowania, pomieszczonych w petitum skargi kasacyjnej, które to zarzuty w swojej istocie zmierzały do zakwestionowania poddanego kontroli stanowiska Sądu I instancji odnośnie naruszenia przez organy przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Niejako na marginesie poczynionych już rozważań odnieść się należy do zawartego w motywach skargi kasacyjnej wywodu organu, w którym podnosząc bezzasadność dowodu w postaci mapy do celów prawnych powołał się on na zasadę szybkości i ekonomiki prowadzenia postępowania. Fakt, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładają w art. 35 § 1, wymóg załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki nie może prowadzić do spłycenia postępowania do niezbędnego minimum w celu jak najszybszego wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołana regulacja, w § 3, określa bowiem dłuższy termin załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Ponadto w art. 36 § 1 k.p.a. przewidziano odpowiednią procedurę na wypadek, gdyby postępowanie jednak nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.. Brak jest zatem podstaw, co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej, do ekskulpacji wadliwości czy istotnych braków postępowania dowodowego w sprawie o skomplikowanym stanie fatycznym lub charakterze, jak w niniejszym przypadku, powołaną zasadą szybkości postępowania. Odnosząc się zaś do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, pomieszczonego w punkcie 5 jej petitum, również ten zarzut uznać należy za niezasadny. Sąd I instancji, wobec braku rozważań organu odnośnie zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanek przepisów działu IVA k.p.a., słusznie nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy, szczególnie w sytuacji wszczęcia postępowania administracyjnego w czasie obowiązywania regulacji zawartych w wymienionym dziale kodeksu postępowania administracyjnego, do uwzględnienia możliwości lub braku możliwości zastosowania regulacji zawartej w art. 198f k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania jak w punkcie 2 sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800), na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki reprezentującego stronę w postępowaniu w obu instancjach.