VI SA/Wa 1565/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 7101 (siedem tysięcy sto jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z "(...)" czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)"na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta "(...)"z "(...)" sierpnia 2018 r. w sprawie nałożenia na "(...)" Sp. z o. o. kary pieniężnej w wysokości 85 030,60 złotych za zajęcie 56,20 m2 pasa drogowego przy ul. "(...)"w dniach od 2 marca do 4 kwietnia 2018 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku przeprowadzonej w dniu 2 marca 2018 r. przez urzędników Prezydenta Miasta "(...)"– jednostki organizacyjnej Zarząd Dróg Miejskich kontroli stanu drogi – ul. "(...)"w "(...)" stwierdzono, że pas ten, w rejonie numeru "(...)" jest zajmowany przez reklamę – baner reklamowy o powierzchni 56,20 m2, zlokalizowany na budynku. W protokole opisano także "rzut poziomy" wskazując na powierznię 0,38 m2. Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W "karcie kontroli zajęcia pasa drogowego" oraz notatce wskazano, że kolejne kontrole pasa drogowego odbywały się w dniach 15, 21 i 29 marca oraz 4 kwietnia 2018 r., podczas których stwierdzono, że "reklama funkcjonuje". Wykonano dokumentację fotograficzną. Zgromadzono także wydruki z planów miasta oraz "szkic pomiaru reklamy zawieszonej na elewacji budynku" w skali 1:250, na których czerwonym flamastrem zaznaczono odręcznie lokalizację wspomnianego nośnika i reklamy. Ustalono, że reklamę o treści "sprzedaż apartamentów" zawiesiła skarżąca. W wyniku tych ustaleń Prezydent Miasta "(...)"decyzją z "(...)" sierpnia 2018 r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) – zwanej dalej "u.d.p." oraz pozycji 19c załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3713 ze zm.) – zwanej dalej "uchwałą w sprawie wysokości stawek opłat". W odwołaniu od powyższej decyzji strona kwestionowała usytuowanie spornej reklamy w strefie pasa drogowego. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)"podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Przyjęto, że granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku. Powierzchnię zajęcia pasa przez reklamę obliczył geodeta, co zdaniem organu przesądzało o zasadności nałożenia kary. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym brak ustaleń co do faktycznego przebiegu granicy pasa drogowego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)"wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Zawarte w zaskarżonej decyzji, iż granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku uznać należy za dowolne. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Tylko w ten sposób wykazać można przebieg linii granicznych pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok NSA z 20 stycznia 20220 r., sygn. akt II GSK 1414/19, LEX nr 2772470, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wydrukami z rozmaitych map, na których namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę oraz szkicem sporządzonym przez geodetę w skali 1:250. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku o numerze "(...)" ul. "(...)" graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. W realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z decyzji tezę, iż skoro reklama wisiała na ścianie budynku, a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z kilkunastocentrymetrowymi różnicami odległości. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośnik istotnie zajmuje on pas drogowy. Nawet jeżeli – jak zakłada – ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporną reklamę i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklama ta jednak tego pasa nie zajmuje. Zgodzić się ponadto należy z tezą sformułowaną już w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którą "Uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy" należy wskazać, że powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi - nawet potencjalnie - jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (...) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p." (wyrok WSA w Białymstoku z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 100/20, LEX nr 2937304). Trudno więc zgodzić się z organem, że balkony budynku, na którym powieszono reklamę znajdują się w pasie drogowym. Budynek ten należy do dawnej zabudowy "(...)", według twierdzeń skarżącego został posadowiony w 1905 r. To by oznaczało, że pas drogowy celowo umieszczono w przestrzeni już zajętej przez balkony czy inne wystające elementy budynku, kłócąc się w oczywisty sposób z celem instytucji pasa drogowego. Wniosków tego rodzaju nie można uznać za logiczne czy odpowiadające zasadom doświadczenia życiowego. Nie wiadomo też w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy, przy użyciu jakiego urządzenia i za pomocą jakich technik. Okoliczności pomiaru nie wynikają zwłaszcza ze znajdującego się na k. 8 akt administracyjnych szkicu. Co więcej, według deklaracji autora szkicu, został on sporządzony w skali 1:250, co by oznaczało że jeden centymetr na mapie odpowiada 250 centymetrom w rzeczywistości. Ze szkicu wynika, że baner reklamowy odstaje od pasa drogowego na 0,38 do 0,52 centymetry na szkicu, czyli odpowiednio 95 i 130 centymetrów w rzeczywistości. Natomiast na załączonych fotografiach widać, że baner ten przylega bezpośrednio do ściany budynku, co czyni niekonsekwentnym założenie organu, iż pas drogowy przebiega równo z linią budynku. Okoliczności te należy wyjaśnić. Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k. p. a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wydanie decyzji powinno być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Należy wytyczyć pas drogowy uwzględniając definicję zamieszczoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz cel tej przestrzeni, nie pomijając tego, że pas drogowy we współczesnym jego rozumieniu powstał już po wzniesieniu budynku, wraz z wystającymi elementami. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 1701 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 5400 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.