II GSK 2062/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 129/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2021r., sygn. akt VI SA/Wa 129/21, oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2020r. nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W imieniu [...] na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wniesiono skargę kasacyjną, w której zaskarżono powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej: u.d.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało obciążeniem skarżącego za 369 dni zajęcia pasa drogowego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, że w pasie drogowym nieprzerwanie przez okres 369 dni znajdowały się wskazane w wyroku kontenery, a w konsekwencji błędnym oparciu się na domniemaniu ciągłości umiejscowienia kontenerów w pasie drogowym, bez ustalenia czy kontenery te rzeczywiście w każdym z tych dni były umieszczone w pasach drogowych. 2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, a w szczególności: jakie elementy pasów drogowych zajmowały sporne kontenery oraz nieustalenia w jakich konkretnie dniach sporne pojemniki znajdowały się w pasie drogowym, jaka była ich ilość, a w konsekwencji przyjęcie domniemania, że kontenery znajdowały się w sposób ciągły w pasie drogowym w okresach pomiędzy ich kontrolami, a co za tym idzie oparcie się na domniemaniu ciągłości umiejscowienia kontenerów w pasie drogowym, bez ustalenia czy pojemniki rzeczywiście w każdym z tych dni były umieszczone w pasach drogowych; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zapewniono stronie skarżącej czynnego udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] września 2020r., a w konsekwencji brak możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń pomimo, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a zgłaszane zastrzeżenia i uwagi mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego - zaistnienie siły wyższej tj. stanu epidemii w efekcie której skarżący nie mógł usunąć kontenerów do dnia [...] maja 2020r., do czego przyczynił się organ, który wyznaczył ostateczny termin usunięcia kontenerów w sposób polubowny nie wszczynając postępowania następnie nałożył karę pieniężną począwszy od dnia wygaśnięcia zezwolenia, pomimo, że wątpliwości i działań skarżącego w zaufaniu do władzy publicznej powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony skarżącej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjnie nie zasługiwała na uwzględnienie. Ponieważ została ona oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie był zasadny sformułowany w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, a w szczególności: jakie elementy pasów drogowych zajmowały sporne kontenery oraz nieustalenia w jakich konkretnie dniach sporne pojemniki znajdowały się w pasie drogowym i jaka była ich ilość. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2020r. nr [...], precyzyjnie opisano kiedy w okresie od [...] czerwca 2019r. do [...] czerwca 2020r. pracownicy Urzędu Miasta O. dokonywali kontroli zajętości pasa drogowego ulic na terenie miasta O. i jakie były ustalenia poczynione w trakcie tych kontroli odnośnie do umieszczenie kontenerów na odzież w pasie drogowym konkretnych ulic. I tak w dniu [...] czerwca 2019 r. stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym kontenerów na odzież w ilości 17 sztuk, w dniu [...] lipca 2019 r. 13 sztuk, w dniu [...] sierpnia 2019 r. 11 sztuk, taką sama ilość – [...] kontenerów znajdujących się w pasie drogowym ustalono w toku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] listopada 2019 r. i [...] stycznia 2020 r., w dniu [...] czerwca 2020 r. stwierdzono, że w pasie drogowym znajduje się 6 sztuk kontenerów, to samo ustalono w dniu [...] czerwca 2020 r., a podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2020 r. stwierdzono, że wszystkie kontenery zostały usunięte. W aktach administracyjnych (str. 3-16, tom II) znajdują się dokumenty wraz z dokumentacją fotograficzną (protokoły oraz pisma, w tym notatki służbowe) potwierdzające przeprowadzenie powyższych kontroli i poczynione ustalenia. Te dowody nie zostały w jakimkolwiek zakresie zakwestionowane przez skarżącego, a co za tym idzie słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż dostatecznie zostały wyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, a mianowicie w jakich okresach i w jakiej ilości sporne kontenery na odzież znajdowały się w pasie drogowym. Nie miało przy tym znaczenia, że materiał dowodowy został zgromadzony w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą, że niedopuszczalne zajęcie pasa drogowego, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania następuje na skutek ustaleń dokonanych w toku takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona ma możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego kwestionowania. Na żadnym etapie postępowania w rozpoznawanej sprawie, skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. Nie został przedstawiony jakikolwiek dowód potwierdzający fakt zajęcia pasa drogowego w innym okresie bądź przez inną ilość kontenerów. Wbrew zatem zarzutom skarżącego kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących: okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego (od [...] czerwca 2019r. do [...] czerwca 2020r.) oraz ilości kontenerów znajdujących się w tym okresie w pasie drogowym (od [...] czerwca 2019r. do [...] czerwca 2019r. – 17, od [...] czerwca 2019r. do [...] lipca 2019r. - 13, od [...] lipca 2019r. do [...] maja 2020 r. - 11, od [...] maja 2020 r. do [...] czerwca 2020r. - 6). Zauważyć przy tym należy, iż wobec niemożności ustalenia dokładnej daty usunięcia poszczególnych kontenerów, organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 81a t§ 1 k.p.a. przyjmując, korzystnie dla skarżącego kasacyjnie, dla ustalenia okresu w jakich dana ilość kontenerów znajdowała się w pasie drogowym, ilość ustaloną na dzień przeprowadzanej kontroli, a więc tak jakby kontenery były usuwane w dniu tej kontroli, choć oczywistym jest, że mogły być usuwanie później – w całym okresie między dniem danej kontroli, a dniem kontroli, w której stwierdzono mniejszą ilość kontenerów znajdujących się w pasie drogowym. Jeżeli chodzi o zarzut ujęty w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zapewniono stronie skarżącej czynnego udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] września 2020r. to należy zauważyć, iż kara pieniężna została nałożona na skarżącego kasacyjnie za umieszczenie kontenerów do zbiórki odzieży w pasie drogowym okresie w okresie od [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. na podstawie opisanych wyżej kontroli zajętości pasa drogowego przeprowadzanych przez pracowników Urzędu Miasta O. w okresie od [...] czerwca 2019r. do [...] czerwca 2020r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2020 r. pracownicy Urzędu Miasta O. ustalili, że nie ma już żadnych kontenerów w pasie drogowym. W tej sytuacji dowód z tych oględzin nie miał żadnego wpływu na ustalenie okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego (od [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2020 r.), a co za tym idzie na wymiar kary pieniężnej nałożonej na skarżącego kasacyjnie. W żaden sposób nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony zarzut sformułowany w punkcie 2 c) petitum skargi tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do zaistnienia siły wyższej tj. stanu epidemii w efekcie, której skarżący nie mógł usunąć kontenerów do dnia [...] maja 2020r. W szczególności nie wskazano na czym miał polegać wpływ ogłoszenia stanu epidemii na możliwość usunięcia kontenerów. Ponadto należy zauważyć, że stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony 20 marca 2020 r. (Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii), a zatem nie mógł mieć żadnego wpływu na nieusunięcie kontenerów w okresie od [...] czerwca 2019 r. do 20 marca 2020 r. Nie był również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego (punkt 1a petitum skargi kasacyjnej) - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Natomiast art. 40 ust. 4 u.d.p. stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Z przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku ustalenia, iż mimo upływu terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi pas drogi nadal był przez określony czas zajmowany, obligatoryjne jest nałożenie kary pieniężnej obliczonej w sposób w tych przepisach wskazany. W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że w dniu [...] maja 2019 r. upłynął termin obowiązywania wydanych dla skarżącego decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] zezwalających na częściowe zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie kontenerów na odzież używaną, w łącznej ilości 17 sztuk, o wymiarach 1,15 m x 1,15 m i powierzchni 1,32 m2 każdy. Jak wynika z prawidłowo poczynionych rozpoznawanej sprawie ustaleń faktycznych, o czym była mowa wyżej, po dniu [...] maja 2019r. kontenery nadal pozostawały w pasie drogowym. Jak wskazano to wyżej, ilość kontenerów znajdujących się w pasie drogowym w poszczególnych okresach po dniu [...] maja 2019r. aż do [...] czerwca 2020 r. została ustalona prawidłowo, a liczba metrów kwadratowych zajmowana przez jeden kontener oraz wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego nie były przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane. W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., obliczając na ich podstawie wysokość kary pieniężnej, którą zobowiązany był nałożyć za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w przywołanych wyżej decyzjach Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.