I SA/Wa 2090/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., A. C., Z. C. i A. C. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 280/14 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 12000 (dwanaście tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., i Z. C. sumę pieniężną w kwocie po 2000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego z nich; 4. oddala skargę A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C., i Z. C. w pozostałym zakresie; 5. oddala skargę A. C. i A. C.; 6. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. W., B. J., I. J., M. J., M. J., M. C. i Z. C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi [...] (dalej jako organ/Prezydent) grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2013 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. S. ozn. hip. jako "[...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroków wymierzających grzywnę za niewykonanie ww. wyroku oraz kolejnych pisemnych wezwań organ nadal nie wydał decyzji w sprawie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, o nałożenie na prezydenta grzywny w stosownej wysokości, o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu warszawskiego oraz znaczny stopień ich skomplikowania uniemożliwia zachowanie terminów ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); przyznał od Prezydenta na rzecz skarżących [...] sumy pieniężne w kwotach po 1000 (jeden tysiąc) złotych na rzecz każdego z nich (pkt 3 wyroku); oraz zasądził od Prezydenta na rzecz [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika Skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2021 r. I OSK 1939/20 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd kasacyjny wskazał, że porównanie treści sentencji kwestionowanego wyroku z jego uzasadnieniem wskazuje na istnienie różnic pomiędzy częściami tego samego orzeczenia co do osób, których skarga została rozpoznana przez Sąd I instancji w dniu 9 stycznia 2020 r. W rubrum wyroku jako skarżących wskazano [...]. Wyłącznie na rzecz tych osób zasądzono sumę pieniężną w wysokości po 1000 zł na rzecz każdego z nich. Tymczasem w uzasadnieniu tego samego wyroku, przytaczając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że rozpoznano i rozpatrzono skargę [...]. Wynika z tego zatem, że w uzasadnieniu wyroku wskazano o dwie osoby więcej względem tych które zostały wymienione w sentencji tego samego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka rozbieżność pomiędzy częściami tego samego wyroku godziła bezpośrednio w istotę procesu. Jak wskazał sąd kasacyjny [...] skargę kasacyjną nie wskazały w niej na dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości i to pomimo, że w sentencji kwestionowanego wyroku kontrolowany Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w odniesieniu do żądań skargi tak [...], jak [...]. Powyższe utwierdziło Naczelny Sąd Administracyjny w przekonaniu, że stwierdzona wadliwość stanowi w istocie o pozbawieniu prawa do obrony (uniemożliwieniu podjęcia właściwych czynności procesowych) [...] i [...], co w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a, jakie toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że złożona do Sądu I instancji skarga musi być rozpoznana jednocześnie w odniesieniu do wszystkich skarżących, skoro zawarte w niej zarzuty skierowano przeciwko zaniechaniu wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/14. Wskazał również, że ponownie prowadząc postępowanie Sąd I instancji zobowiązany będzie rozpoznać żądanie skargi jednocześnie w odniesieniu do wszystkich wnoszących ją skarżących, tj. [...]. Podkreślił, że Sąd ten będzie miał także na względzie, że w myśl art. 154 § 1 P.p.s.a. skargę na niewykonanie wyroku złożyć może tylko strona, a posiadanie przez wszystkich skarżących takiego przymiotu winno być wykazane i odzwierciedlone w treści uzasadnienia wydanego wyroku. Uzasadnienie, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej odpowiadać musi temu co było objęte sentencją wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał co następuje : Sąd rozpoznający sprawę na skutek uchylenia poprzednio wydanego wyroku i przekazania mu sprawy do rozstrzygnięcia związany jest wykładnią prawa dokonaną sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 190 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez NSA w pierwszej kolejności zbadać należało, czy wszystkich osobom wnoszącym skargę przysługiwał w niniejszej sprawie przymiot strony. Wniosek o przyznanie odszkodowania złożony został przez [...] (wnioskodawcy). We wniosku tym wyjaśniono, że osoby te są następcami prawnymi [...]. Przedstawiono dokumenty potwierdzające dziedziczenie jak również wyjaśniono w jakich udziałach osoby te dziedziczą po [...]. Z wyliczeń przedstawiony przez pełnomocnika wnioskodawców wynika, że wnioskodawcy odziedziczyli całość praw do nieruchomości przysługujących [...] to jest : [...] 10/48, [...] 4/48, [...] 8/48, [...] 8/48, [...] 8/48, [...] 5/48 i [...] 5/48. Wnioskodawcy wnieśli następnie skargę do tutejszego sądu na bezczynność organu. Sąd wyrokiem z 20 sierpnia 2014 r I SAB/Wa 280/14 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wezwanie do wykonania prawomocnego wyroku sądu złożone zostało 25 sierpnia 2015 r. również przez wnioskodawców. Dopiero do skargi na niewykonanie wyroku pełnomocnik Skarżących dołączył pełnomocnictwa udzielone mu przez [...] oraz [...] i [...] działających w imieniu małoletniej ówcześnie [...]. Osoby te zostały również wskazane jako skarżący w skardze na niewykonanie wyroku. Sąd postanowieniem z 11 lipca 2016 r. I SA/Wa 589/16 odrzucił skargę [...] i [...] wyjaśniając, że nie wyczerpały one trybu zaskarżenia. W skierowanym do organu piśmie z [...] września 2017 r. jako strony zostali już wskazani wyłącznie wnioskodawcy. Ich pełnomocnik nie wskazał jako strony ani [...] ani [...]. Nie zostały one również wskazane w zażaleniu na bezczynność Prezydenta z [...] marca 2018 r. [...] i [...] zostały natomiast wskazane przez pełnomocnika jako strony w postępowaniu wszczętym kolejną skargą na niewykonanie wyroku. Ponownie jednak tutejszy sąd odrzucił ich skargę postanowieniem z 22 marca 2018 r. I SA/Wa 232/18, podobnie jak poprzednim razem – z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia. Składając wezwanie do wykonania wyroku oraz kolejną skargę do tutejszego sądu, jako strony postępowania pełnomocnik wskazał wnioskodawców – spadkobierców [...] oraz [...] i [...]. Jednak ani w piśmie wzywającym do wykonania wyroku ani w skardze do tutejszego sądu pełnomocnik skarżących nie wyjaśnił, z jakiego powodu za strony postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem z 2 lipca 2013 r. złożonym przez [...] uznaje również [...] i [...]. Z dokumentów dołączonych do wniosku z [...] ipca 2013 r. wynika, że następcami prawnymi [...] są wyłącznie wnioskodawcy. Wyłącznie wnioskodawcy byli również stronami postępowania zakończonego wydaniem wyroku z 20 sierpnia 2014 r. Dokonując oceny powyższego stanu faktycznego w świetle wytycznych zawarty w wyroku NSA z 9 lipca 2021 r. I OSK 1939/20 uznać należy że [...] i [...] nie mają przymiotu strony w konsekwencji wniesiona przez nie skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Natomiast skarga wniesiona przez wnioskodawców to jest [...] była częściowo zasadna. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 280/14 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 11 lutego 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin wyznaczony wyrokiem w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 13 kwietnia 2015 r. Następnie na skutek złożonych skarg na niewykonanie ww. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 589/16 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, następnie wyrokiem z 18 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 232/18 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niekwestionowaną okolicznością jest również fakt, że do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie Prezydent nadal nie zakończył postępowania. W tej sytuacji wniosek o wymierzenie grzywny organowi był w pełni uzasadniony. W ocenie sądu, uwzględniając fakt, że dwie poprzednie grzywny wymierzone w łącznej kwocie 6000 złotych nie spowodowały podjęcia przez organ działań, sąd za uzasadnione uznał wymierzenie grzywny w kwocie 12.000 złotych. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i w ocenie sądu wraz z przyznaną na rzecz skarżących wymienionych w puncie 3 sentencji wyroku sumą pieniężną w wysokości po 2000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego z nich, stanowi dostateczną sankcję finansową, która zobliguje organ do wykonania wyroku. Łączna kwota grzywny oraz przyznanej od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej wynosi bowiem 26.000 (dwadzieścia sześć tysięcy) złotych. Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analizując akta sprawy uznać należy, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie tutejszy sąd już dwukrotnie nakładał na organ grzywnę. Ostatnia grzywna wymierzona została wyrokiem z 18 lipca 2018 r. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy został doręczony organowi 3 października 2018 r. i po tej dacie nie podjął żadnych dalszych czynności w sprawie. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnosili również w przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Art. 154 § 7 P.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wobec treści pisma skarżących z [...] października 2021 r. sąd wskazuje, że art. 154 P.p.s.a. nie służy do sądowego dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu. Kompensacji szkód powstałych na skutek niewykonania orzeczenia można dochodzić w osobnym postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 154 § 4 i 5 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 409, uw. 17; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 796-797, nb 29-32). Art. 154 P.p.s.a., w tym § 7, reguluje środki mogące zdyscyplinować organ do wykonania wyroku a nie kwestie odszkodowawcze właściwe prawu cywilnemu (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 24 czerwca 2021 r. I OSK 2892/20). Z tego też względu sąd uznał, że wystarczające będzie przyznanie na rzecz skarżących wymienionych w punkcie 3 wyroku sumy pieniężnej w wysokości po 2000 złotych a nie w żądanej przez nich kwocie odpowiadającej pięciokrotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak już wyżej wskazano, łączna kwota sankcji finansowych nałożonych na organ wyrokiem sądu wynosi 26.000 złotych, kwota ta winna zobligować organ do zakończenia postępowania w sprawie. Pismem z [...] listopada [...] października 2021 r. skarżący rozszerzyli żądanie skargi i wnieśli o orzeczenie przez sąd istnienia po ich stronie uprawnienia do odszkodowania należnego im na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. Żądanie to sądu uznał za niezasadne i jako takie podlegające oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przepis art. 154 § 2 zd. pierwsze P.p.s.a. kształtuje uprawnienie, a nie obowiązek sądu merytorycznego orzekania w sprawie. Warunki skorzystania z tego uprawnienia zakreśla sam przepis, który uzależnia powyższe od: niewykonania wcześniejszego wyroku uwzględniającego skargę, charakteru sprawy, istnienia niebudzących uzasadnionych wątpliwości okoliczności faktycznych i prawnych. Zastosowanie przez sąd przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie będzie zatem możliwe po stwierdzeniu, że wszelkie wymagane przepisami warunki zostały spełnione w określonym stanie faktycznym. Instrument ochrony praw jednostki w postaci stosowania przez sądy administracyjne prawa materialnego i rozstrzygania sprawy nie może być wykorzystywany w sytuacjach, w których istotne aspekty stanu faktycznego pozostają jeszcze do wyjaśnienia. W doktrynie trafnie zauważa się, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne, 2009 r., s. 176; aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 698, nb 36). Tym bardziej więc odpowiedniej rozwagi i powściągliwości wymaga sytuacja, w której Sąd miałby orzekać o wypłacie odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 450/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak było więc podstaw do zastosowania art. 154 § 2 zd. pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji Sąd przyznał każdemu ze skarżących – wnioskodawców sumę pieniężną stosownie do art. 154 § 7 P.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięć zawartych w pkt 4 i 5 wyroku był art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.