II SA/Ol 851/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. L. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia "[...]" r., którą organ I instancji uchylił własną decyzję z "[...]"., przyznającą B. L. (dalej jako: "skarżący") specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśniło, że w dniu "[...]" r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Jednocześnie wyraził wolę rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, pismem z dnia 11 maja 2021 r., Kolegium poinformowało stronę, iż wstępna analiza akt sprawy wykazała, że odwołujący się spełnia tzw. pozytywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Jedyną przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 2 czerwca 2021 r. skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z przyznanego mu prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z "[...]"r. organ I instancji uchylił własną decyzję z "[...]" r. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy bez wskazania daty, z którą zaskarżona decyzja uchyla decyzję przyznającą zasiłek, czyli załatwienie sprawy niezgodnie z wnioskiem strony. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 lutego 2021 r. Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podniosło, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe oznacza, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonować będzie decyzja ustalająca prawo do zasiłku dla opiekuna, przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Kolegium poinformowało zatem stronę, że w realiach niniejszej sprawy jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią zasiłku dla opiekuna (w tym zakresie Kolegium wskazało na wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawianą w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w tym w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem uprzednie uchylenie decyzji przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna. W ocenie składu orzekającego Kolegium, organ I instancji prawidłowo zastosował nadzwyczajny tryb postępowania określony art. 155 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja ostateczna przyznająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia "[...]" r. jest decyzją, na podstawie której nabyła prawo; strona wyraziła zgodę na uchylenie tej decyzji; brak jest przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu takiej decyzji; za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony (wybór świadczenia korzystniejszego). Równocześnie nie ulega wątpliwości, że decyzja wydana w tym trybie jest decyzją konstytutywną i wywołuje skutek na przyszłość, tj. ex nunc (vide np: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 833/18). Nie było więc możliwości uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia 1 lutego 2021 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku; - art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. polegające na niezbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do załatwienia sprawy niezgodnie z żądaniem strony. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a.. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy dopuszczalności uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną, tj. od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki, z tytułu której skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach m. in. z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). NSA wyraził pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym decyzja wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r."), może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zasadnym jest wskazać, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. skarżącemu nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący posiadał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia - nowo wybranego na ten sam cel. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Potwierdza to m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Mając na uwadze istotę obydwu świadczeń oraz to, że przepisy prawa pozwalają stronie na wybór świadczenia, NSA w powołanych wyrokach akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa skorzystać. Jeżeli strona w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyraziła wolę rezygnacji z mniej korzystnego świadczenia, a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku, to brak jest podstaw, aby zarzucać nieprawidłowość takiej wykładni przepisów prawa, której wynik uwzględni cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc zapewni realną możliwość realizacji skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w celu objęcia konieczną, osobistą opieką bliskiego członka rodziny. Takie stanowisko, jak zaznaczył NSA, niewątpliwie nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z treścią omawianych przepisów, lecz jest wyrazem odkodowania zawartych w nich norm w zgodzie z zasadami wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), a w szerszym ujęciu ze standardami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Z tych powodów nie ma znaczenia z punktu widzenia przedmiotu sporu argumentacja dotycząca zasad stosowania art. 155 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że jest mu znana, i przezeń akceptowana utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która uwzględnia wyjątki. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3.01.2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17.04.2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4.08.2017r., sygn. I OSK 2257/16; z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1987/15, dostępne w CBOSA), w którym wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym. W niniejszej sprawie, co podkreślić należy, już we wniosku złożonym do organu I instancji w lutym 2021 r. skarżący zadeklarował rezygnację z przysługującego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, co należy poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną tej decyzji. W zakresie kompensowania obu świadczeń za okres kiedy doszło do wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznania na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, NSA wyjaśnił w wyroku z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21, że konflikt między przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji, uznając, że jest to wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., organ II instancji zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot skarżącemu od organu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, rozstrzygnięto stosownie do art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).