II SAB/Wa 485/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 2625/19 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 2625/19, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), po rozpoznaniu wniosku E. L. (dalej: "skarżący") z [...] kwietnia 2017 r., mając za podstawę art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił włączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd stwierdził, że organ błędnie nie zakwalifikował trwającej niecałe 6 lat i 8 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, przy całkowitym okresie służby wynoszącym prawie 33 lata, jako krótkotrwałej. Jednocześnie Minister nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, iż skarżący rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku. Zdaniem Sądu, skoro w niniejszej sprawie zostały spełnione dwa ww. warunki, to organ winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Tymczasem brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, iż nie był spełniony inny warunek (krótkotrwałość) - skutkował naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Odkodowując szczegółowo treść normatywną art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Sąd nakazał organowi wnikliwe ustalenie, czy w sprawie skarżącego występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i uzasadnieniem, a także akta administracyjne sprawy zostały doręczone Ministrowi w dniu [...] lutego 2021 r. (vide karta nr [...] akt sądowych sprawy o sygn. II SA/Wa 2625/19). Pismem z [...] maja 2021 r. skarżący wystąpił do organu z ponagleniem. Natomiast przy piśmie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] czerwca 2021 r. zostały przekazane Ministrowi (na płycie DVD) kompletne akta osobowe skarżącego (data wpływu do organu: [...] lipca 2021 r.). Wcześniej, bo w dniu [...] czerwca 2021 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] kwietnia 2017 r. po wyroku Sądu z [...] września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, w której wniósł o: stwierdzenie, że Minister pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. 25 837,35 zł; zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, a także wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W skardze skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 35 § 3 w związku z art. 61 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że odpis prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy został przekazany do organu przez posłańca Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] lutego 2021 r. Nawet gdyby przyjąć, z czym skarżący się nie zgadza, że przedmiotowa sprawa jest szczególnie skomplikowana, to dwumiesięczny termin do jej załatwienia upłynął [...] kwietnia 2021 r. Tymczasem do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał od Ministra decyzji ani żadnego innego pisma procesowego, w szczególności zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 2 k.p.a. Tym samym, w ocenie skarżącego, organ pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lipca 2021 r.) Minister wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione. Organ bowiem potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Zaakcentował również, że wpłynęła do niego znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę ponad 4900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W kwestii żądania skarżącego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż konieczne było dokonanie wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Ustosunkowując się do żądania przyznania sumy pieniężnej, organ podniósł – powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych - że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, czyli możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Środek ten ma na celu zwalczenie bezczynności oraz zdyscyplinowanie organu. Ponadto ma on niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Dlatego to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać; nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. W piśmie z [...] lipca 2021 r. organ poinformował Sąd o wydaniu w dniu [...] lipca 2021 r. decyzji odmawiającej skarżącemu wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznanie merytoryczne skargi było dopuszczalne z uwagi na wniesienie przez skarżącego ponaglenia, o którym mowa w przepisach art. 37 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego art. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że od daty otrzymania przez Ministra odpisu prawomocnego wyroku tut. Sądu z [...] września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, tj. od [...] lutego 2021 r., organ - poza pozyskaniem [...] lipca 2021 r. kompletnych akt osobowych skarżącego z IPN - nie podjął czynności celem ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. Dokonał tego dopiero po prawie sześciu miesiącach od wpływu prawomocnego orzeczenia z aktami sprawy, wydając w dniu [...] lipca 2021 r. odmowną decyzję o nr [...], a zatem już wniesieniu skargi do tut. Sądu. Trafnie skarżący dostrzegł, iż termin ponownego rozpoznania jego wniosku bezskutecznie upłynął [...] kwietnia 2021 r. Należy zatem stwierdzić, iż Minister naruszył art. 35 § 3, jak również art. 8, art. 12 § 1 i art. 36 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Według art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, tut. Sąd nie mógł zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego po wyroku z 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru bezczynności istotna też jest jej długość. Zdaniem tut. Sądu, niespełna czteromiesięczne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest tak znaczne, aby zakwalifikować je jako rażące. Po pozyskaniu [...] lipca 2021 r. kompletnych akt osobowych, organ w tym samym miesiącu ([...] lipca 2021 r.) wydał decyzję. Sąd nie uwzględnił pozostałych żądań skarżącego, o czym rozstrzygnął w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a. Odnośnie żądania wydania orzeczenia w trybie art. 149a § 1b p.p.s.a., należy wskazać, iż zgodnie tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 149a § 1b p.p.s.a. wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, iż wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Omawiany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. Nie jest także zasadny wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, która stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu. Ma ona zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (vide postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16). Stwierdzenie bezczynności organu (zwłaszcza bez rażącego naruszenia prawa), tak jak ogólne umotywowanie tego wniosku przez skarżącego wpływem na jego sytuację majątkową, nie jest wystarczające do przyznania sumy pieniężnej. Nadto zwłoka Ministra w załatwieniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.