II GSK 2003/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 203/20 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] nr SKO [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Wr 203/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2020 r. numer [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium, na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa rozpoznana wszechstronnie w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespójnego co do treści z rozstrzygnięciem sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a M. K. w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Rozpatrywana skarga kasacyjna kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którym uchylono postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że wydanie wtórnika prawa jazdy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (czynność materialno – techniczną) dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych i stanowisko to nie jest objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Co do zasady zatem, w celu zakwestionowania poprawności dokonanej czynności strona może, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wnieść skargę do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie M. K. wniosła pismo z [...] grudnia 2019 r. zatytułowane "odwołanie", w którym zarzuciła organowi, który wydał na jej rzecz wtórnik utraconego prawa jazdy, że dokonana czynność nie jest merytorycznie poprawna i przedstawiła w tej mierze stosowną argumentację. Z pisma tego wynika zatem, że strona kwestionuje prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej. Skarżący kasacyjnie organ przyznaje też, że strona dopiero w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania została pouczona, jakie środki prawne w rzeczywistości jej przysługują. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić z dokonaną ad casum oceną Sądu pierwszej instancji, że w przeprowadzonym postępowaniu zabrakło głębszej analizy treści pisma złożonego przez stronę, a także wyjaśnienia stronie, jakie środki prawne w rzeczywistości jej przysługują. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że o charakterze pisma nie decyduje jego nazwa, lecz zawarta w nim treść, oraz, że każde pismo powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość wyartykułowanemu żądaniu strony, bez zbędnego mnożenia postepowań. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi zatem przeszkody do nadania mu właściwego biegu, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W przypadku wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania, organ może wezwać do sprecyzowania jego treści, udzielając jednocześnie stosownego pouczenia, jakie środki prawne w sprawie przysługują, jeżeli nie było ono wcześniej udzielone. Odmienne, od wskazanego, działanie organu słusznie uznane być może za naruszające naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zaufania oraz zasadę informowania. Skarżący kasacyjnie organ, nie kwestionuje, że nie rozważył i nie wyjaśnił, czy wobec innego charakteru załatwienia sprawy niż przyjęła to strona (czynność materialno-techniczna, a nie decyzja administracyjna) oraz, co za tym idzie, innego trybu zaskarżenia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie odwołanie), pismo złożone przez stronę należałoby potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Niezgoda organu wnoszącego skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w mającej w jego ocenie miejsce niespójności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucana niespójność nie miała miejsca. Sąd przyznał rację organowi co do zasady wskazując, że w sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej dokonano bowiem czynności materialno-technicznej w postaci wydania wtórnika prawa jazdy. W tym zakresie odwołanie do art. 134 k.p.a. uznane zostało za słuszne. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uznając, że organ nie dokonał należytej analizy pisma skarżącej z 9 grudnia 2019 r., nie wyjaśnił czy mimo nazwania go "odwołaniem" nie stanowiło ono w istocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem trafny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.