III SA/Wr 203/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. numer [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. numer SKO 4142/133/19/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ, SKO) stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. K. (dalej: strona, skarżąca) z dnia 9 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że w treści pisma zatytułowanego "odwołanie" skarżąca podała, że nie zgadza się z decyzją Starosty Trzebnickiego z dnia 27 listopada 2019 r. i zaskarża ją w części dotyczącej terminu obowiązywania uprawnień do kierowania pojazdami. Wyjaśniła przy tym, że w dniu 27 listopada 2019 r. złożyła wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy, w związku z utratą prawa jazdy na skutek kradzieży. Jak stwierdziła, w decyzji z dnia 27 listopada 2019 r, jako datę posiadanych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...],[...],[...] i [...] wskazano datę 27 listopada 2034 r., co było jej zdaniem błędne. Skarżąca uzyskała bowiem wcześniej bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami, a zatem w wydanym jej obecnie dokumencie prawa jazdy kategorie prawa jazdy powinny być wydane bezterminowo. Organ powołał się na brzmienie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza m.in. niedopuszczalność odwołania, a postanowienie jest ostateczne. Zdaniem SKO, w sprawie zachodzi przypadek braku przedmiotu zaskarżenia, ponieważ wskazana przez stronę czynność wydania wtórnika prawa jazdy nie miała charakteru decyzji administracyjnej. Dalej organ przywołał treść przepisu art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm., dalej jako: u.k.p.), stwierdzając, że na rzecz skarżącej został wydany - po myśli tego przepisu – wtórnik prawa jazdy. Podniósł przy tym organ, że czynność ta nie miała charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowiła tzw. czynność materialno-techniczną, nie podlegającą kontroli instancyjnej w formie odwołania czy zażalenia. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał tezy z orzeczeń sądów administracyjnych. W konsekwencji stwierdzono, że odwołanie złożone przez stronę od czynności wydania jej wtórnika prawa jazdy było niedopuszczalne. Końcowo wskazano, że stronie przysługują w tej sytuacji inne środki prawne, służące zakwestionowaniu poprawności dokonanej przez nią czynności. Strona może, po bezskutecznym wezwaniu starosty do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć czynność do sądu administracyjnego. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że nie zgadza się z jego treścią i wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu obowiązywania uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżąca opisała przebieg sprawy i przedstawiła argumentację przeciwko wskazaniu przez organ okresu obowiązywania uprawnień do kierowania pojazdami, podnosząc, że uprawnienia te uzyskała bezterminowo W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w tak oznaczonym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy przy tym ponieść, że Sąd w niniejszej sprawie nie był władny do oceny, czy słuszne było wydanie przez organ wtórnika prawa jazdy ze wskazanym terminem obowiązywania uprawnień, a jedynie do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgadza się z oceną organu odnośnie charakteru czynności polegającej na wydaniu wtórnika prawa jazdy. Jak słusznie zauważa organ, powołując się w tej mierze na stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (które Sąd w pełni podziela), formą załatwienia tego typu sprawy istotnie nie jest decyzja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1801/12 stwierdził, że: "Na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie wreszcie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (LEX nr 1240612). Uwzględniając powyższe, Sąd wskazuje, że z analizy treści art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że organ wydając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy nowy dokument prawa jazdy, po dokonaniu w nim zmian, w istocie dokonuje fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem nowy dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, odnośnie poświadczenia posiadania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie pierwotnym, a zmiany w nim wprowadzane dotyczą danych wnioskodawcy, niezwiązanych z posiadanym uprawnieniem do kierowania pojazdami. Dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy. Tym samym należy stwierdzić, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, wydanie nowego dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (czynność materialno – techniczna) dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych (tak samo por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13, wyrok tego Sądu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 783/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. III SA/Kr 1352/14, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W tej sytuacji rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że w niniejszej sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej, a w konsekwencji stronie nie służyło odwołanie. Ponadto co do samej zasady słusznie organ powołał się na treść art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zasadnie wskazał również organ, że strona nie jest w tej sytuacji pozbawiona środków prawnych mających na celu zakwestionowanie poprawności dokonanej czynności w postaci wydania wtórnika prawa jazdy, może ona bowiem, po bezskutecznym wezwaniu starosty do usunięcia naruszenia prawa, wnieść skargę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w przeprowadzonym postępowaniu zabrakło jednak głębszej analizy treści pisma złożonego przez stronę, nazwanego "odwołaniem", a ponadto wyjaśnienia stronie, jakie środki prawne w rzeczywistości jej przysługują. Jak stanowi przepis art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze treść zacytowanego przepisu, organy winny były wyjaśnić stronie, jaki jest charakter prawny czynności w postaci wydania wtórnika prawa jazdy i w związku z tym jakie są właściwe środki prawne dla zaskarżenia tej czynności. Co bardzo istotne, wyjaśnienia te powinny być skierowane do strony nie na etapie wydawania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania przez organ odwoławczy, lecz wcześniej, tuż po złożeniu przez stronę pisma w tym zakresie. Jednocześnie organ winien był rozważyć, czy wobec innego charakteru załatwienia sprawy niż przyjęła to strona (czynność materialno-techniczna, a nie decyzja administracyjna) oraz, co za tym idzie, innego trybu zaskarżenia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie odwołanie), pismo złożone przez stronę należałoby potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, wziąwszy pod uwagę treść złożonego przez stronę pisma z dnia 9 grudnia 2019 r. zatytułowanego "odwołanie", z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że strona kwestionuje prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej (nazwanej przez stronę "decyzją"), organ mógł i powinien był uznać złożone pismo za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nadać mu właściwy bieg. O charakterze pisma nie decyduje bowiem jego nazwa, lecz zawarta w nim treść. Jak wskazuje się w orzecznictwie, każde pismo powinno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Odmienne, od wskazanego, działanie organu narusza naczelne zasady postepowania administracyjnego, w tym wyrażone w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada zaufania) i art. 9 k.p.a. (zasada informowania). Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1982/16, postanowienie NSA z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt I GSK 162/16 i przywołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1457/15). Z pewnością zatem nie było właściwym stwierdzanie niedopuszczalności odwołania bez wcześniejszego przeanalizowania powyższych kwestii. Postępowanie organów nacechowane jest przez to zbytnim formalizmem. Rozważenie, jaki jest naprawdę charakter pisma skarżącej, zapobiegłoby niepotrzebnemu mnożeniu "bytów prawnych" i skierowałoby postępowanie na właściwe tory, zgodnie z oczekiwaniem skarżącej. Jak już wcześniej wskazano, nie ulegało bowiem wątpliwości, że skarżąca w piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r. zarzuciła organowi, który wydał na jej rzecz wtórnik utraconego prawa jazdy, że dokonana w ten sposób czynność nie jest merytorycznie poprawna i przedstawiła w tej mierze stosowną argumentację. Reasumując, brak było przeszkód aby tak sformułowanego pisma nie potraktować jako właściwego w sprawie środka prawnego i poinformować o tym stronę wraz z udzieleniem jej niezbędnych wyjaśnień. Wobec powyższego, mając na względzie, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.