II OSK 1247/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni B. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 657/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni B. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. nr KOC/4044/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni B. w W. kwotę 1587 (słownie: jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 657/21, oddalił skargę Spółdzielni B. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 grudnia 2020 r., znak KOC/4044/Ar/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W. utrzymało w mocy wydaną na wniosek T. S.A. z 28 marca 2017 r., uzupełniony pismem z 18 września 2017 r., decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 78/ŚRÓ/20 ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wielofunkcyjnego składającego się z: – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z parkingiem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną (Etap I) oraz – zespołu budynków placówki dyplomatycznej Państwa [...] składającego się z: budynku biurowego, mieszkalnego, technicznego, z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz wjazdami (Etap II), planowanego do realizacji na działkach nr ew. [...], [...] i części działek nr ew. [...] i [...], obręb [...] przy ul. S. w W. Od decyzji tej odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa S. w W. Odwołująca się podniosła, że nie zostały zachowane warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), ponieważ wadliwie zostały określone granice obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie uzasadnił dostatecznie poszerzonego o całe kwartały zabudowy obszaru analizowanego. Z uwagi na powyższe nieprawidłowo zostały wyznaczone wskaźniki nowej zabudowy. Według odwołującej, dla planowanej inwestycji było wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakwestionowała też wypełnienie przez organ wymogu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Kolegium, odnosząc się do podniesionych zarzutów Wspólnoty, wyjaśniło że jako załącznik graficzny została do decyzji załączona mapa w odpowiedniej skali i na podstawie tej mapy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Zestawienie rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, zestawienie przedstawionych parametrów zabudowy, w tym wskaźnika wysokości, szerokości elewacji frontowych, linii zabudowy potwierdza, że w sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdził spełnienie pozostałych warunków określonych w tym przepisie. SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem odwołującej, że dla planowanej inwestycji było wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z 11 grudnia 2020 r. złożyła Spółdzielnia B. w W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek wynikających ze wskazanego przepisu ustawy, przede wszystkim z uwagi na nieprawidłowe wyznaczanie obszaru analizowanego i niezgodność z przepisami odrębnymi; 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z poźn. zm.) oraz w zw. z § 3 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) przez błędne przyjęcie, że dla omawianej inwestycji obejmującej dwa etapy nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w konsekwencji podjęta decyzja nie spełnienia wymogu zgodności z przepisami odrębnymi; 3. § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez niezgodne z ww. przepisem wyznaczenie kilku linii nowej zabudowy, które nie zostały wyznaczone według zasad wynikających z § 4 rozporządzenia planistycznego; 4. § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuprawnione odstąpienie od wyliczenia średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym oraz średniej arytmetycznej wysokości w obszarze analizowanym, co ma bezpośrednie przełożenie na wyznaczenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy; 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: – braku wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w tym przeprowadzenia poprawnej weryfikacji, czy zabudowa obejmująca łącznie etap I i etap II inwestycji odpowiada parametrom wynikającym z przepisów rozporządzenia środowiskowego, – braku rozpatrzenia odwołania spółdzielni, a tym ustosunkowania się w decyzji do zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu, jednakże nie z uwagi na prawidłowość podjętego przez SKO rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot skargi, ile z powodu tego, że została ona złożona przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego do poddania decyzji z 11 grudnia 2020 r. merytorycznej kontroli. Sąd wskazał, że mając na uwadze art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), skuteczne wniesienie skargi jest uwarunkowane interesem prawnym skarżącego rozumianym jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Warunek ten w ocenie Sądu nie został spełniony w stosunku do Spółdzielni B. w W. Sąd miał na uwadze przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją z 11 grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową S. w W. W związku z tym Sąd uznał, że adresatem tej decyzji w świetle nadanej jej treści nie była skarżąca, albowiem do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy w toku instancji doszło wskutek rozpatrzenia przez SKO wyłącznie odwołania wskazanej wyżej Wspólnoty. Niesporne pozostaje, uwzględniając zawartość akt sprawy, że od decyzji z 10 lipca 2020 r. odwołanie zostało złożone nie tylko przez Wspólnotę Mieszkaniową S. w W. (pismo z 3 sierpnia 2021 r., uzupełnione pismem z 16 września 2021 r.), ale również przez skarżącą (pismo z 3 sierpnia 2021 r., k. 56 akt, uzupełnione pismem z 1 września 2020 r.). SKO wydając decyzję w związku z odwołaniem złożonym przez Wspólnotę Mieszkaniową S. w W., nie rozpatrzyło odwołania wniesionego przez skarżącego, co prowadzi do stanu, w którym sytuacja procesowa Spółdzielni B. w W. jako odwołującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie została procesowo przesądzona i rozstrzygnięta. Sąd podniósł, że obowiązek wypowiedzenia się w formie procesowej przez organ odwoławczy co do pisma stanowiącego odwołanie od decyzji organu I instancji na gruncie przepisów k.p.a. nie ulega wątpliwości oraz że w przypadku złożenia kilku odwołań od decyzji organu I instancji ocena prawna skuteczności wniesienia poszczególnych środków odwoławczych powinna być przeprowadzona jednocześnie. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że organ w odniesieniu do każdego ze środków odwoławczych powinien w sformalizowany sposób wypowiedzieć się w tym samym terminie, albowiem uznanie części odwołań za nieskutecznie wniesione i nieprowadzące do zainicjowania postępowania merytorycznego, pozwala organowi rozpatrzeć je, przy zachowaniu właściwej formy rozstrzygnięcia, przez wydanie odrębnych aktów w stosunku do każdego z odwołań. Przyjąć trzeba, że co do zasady wszystkie akty rozpoznające odwołania powinny zostać podjęte w zbliżonym czasie, albowiem o zakończeniu toku instancji można mówić wyłącznie wtedy, gdy organ odwoławczy wypowie się we właściwej formie procesowej co do wszystkich środków odwoławczych złożonych w sprawie przez strony uczestniczące w postępowaniu. Następstwem prawnym takiego działania jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tychże aktów przez ich poszczególnych adresatów. Stan zachodzący w rozpatrywanej sprawie, w której zostało rozpatrzone odwołanie jednej ze stron, a w stosunku do odwołania skarżącej SKO jako organ odwoławczy nie wydało jakiegokolwiek aktu rozstrzygającego o jego dopuszczalności (zasadności), prowadzi do sytuacji bezczynności organu, której zwalczanie polegające na wymuszeniu na organie odwoławczym wypowiedzenia się co do złożonego środka odwoławczego nie może następować przez zaskarżenie decyzji wydanej przez ten organ po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez inny podmiot. W rozpatrywanych warunkach podniesiony w skardze zarzut braku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni i w konsekwencji ustosunkowania się w decyzji do zarzutów sformułowanych przez Spółdzielnię nie mógł być skuteczny i nie mógł uzasadniać przyznania skarżącemu interesu prawnego do zaskarżenia decyzji z 11 grudnia 2020 r., jako że zarzucana wadliwość pozostaje w łączności ze szczególnego rodzaju zaniechaniem organu odwoławczego, będącym formą jego bezczynności. Powyższe wyjaśnienie Sąd uzupełnił zastrzeżeniem, że jakkolwiek nie ma podstaw by przyjąć, że sytuacja prawna skarżącego w świetle ustalonego przedmiotu kontroli sądowej i zasad jej przeprowadzania była kształtowana zaskarżoną decyzją, tym niemniej ocena ta ma na uwadze wyłącznie uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, w której SKO rozpatrzyło jedynie odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W. Nie oznacza to tym samym, by można przyjąć, że sposób rozpatrzenia sprawy prawidłowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 10 lipca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez jakiegokolwiek związku z uprawnieniami przysługującymi skarżącemu. Odnośnie do tejże kwestii, zanim mógłby wypowiedzieć się co do niej Sąd, uprzednie rozstrzygnięcie musi jednakże podjąć organ odwoławczy jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Sąd zaznaczył, że rozpatrzenie sprawy w toku instancji przez organ odwoławczy pomijające odniesienie się do tak złożonego odwołania musi być postrzegane jako kwalifikowane uchybienie regułom procesowym określonym w rozdziale 10 działu II k.p.a., prowadzące do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym powinien zdecydować samodzielnie organ odwoławczy, poddając rozważeniu stan sprawy. Sąd nie znalazł podstaw, by podniesione wyżej okoliczności traktować jako równoważne niedopuszczalności skargi Spółdzielni B. w W., wobec czego nie została ona odrzucona, ale oddalona jako oparta na przesądzeniu braku interesu prawnego skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia B. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi Spółdzielni z powodu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że: a. skarga została "złożona przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego do poddania decyzji z 11 grudnia 2020 r. merytorycznej kontroli", podczas gdy skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., i to niezależnie, czy decyzja SKO w Warszawie z 11 grudnia 2020 r. została wydana jedynie wskutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W., ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi nie kształtuje sytuacji prawnej określonego podmiotu, ale kontroluje działalność administracji publicznej przez kontrolę legalności wydawanych w tym postępowaniu aktów, b. Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego, ponieważ SKO w Warszawie decyzją z 11 grudnia 2020 r. rozstrzygnęło sprawę, rozpatrując odwołanie złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową S. w W. (nie rozpatrzyło odwołania wniesionego przez skarżącą), co prowadzi – zdaniem Sądu I Instancji – do stanu, w którym sytuacja procesowa Spółdzielni B. w W. jako odwołującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie została procesowo przesądzona i rozstrzygnięta; 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 grudnia 2020 r., skutkujące pozostawieniem w obrocie prawym decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną, spowodowane błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że adresatem tejże decyzji w świetle nadanej jej treści nie była skarżąca, gdyż do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy w toku instancji doszło wskutek rozpatrzenia przez SKO wyłącznie odwołania ww. podmiotu, gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, że Spółdzielni przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji i brała ona udział w postępowaniu w tym charakterze od samego jego początku; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1-3, § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z 11 grudnia 2020 r., względnie jej nieuchylenie, w sytuacji kiedy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., polegające na naruszeniu obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich, złożonych w sprawie odwołań, co przesądza o zaistnieniu przesłanki nieważnościowej (na co wskazuje sam Sąd I instancji) oraz o istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligujące Sąd I instancji do uwzględnienia wniesionej skargi; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności podstaw przyjęcia, że: a. Spółdzielni, do której została skierowana decyzja SKO w Warszawie z 11 grudnia 2020 r., nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na ww. decyzję, b. pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do pominięcia rozpatrzenia środka odwoławczego złożonego przez skarżącą, co "musi być postrzegane jako kwalifikowane uchybienie regułom procesowym określonym w rozdziale 10 działu II k.p.a., prowadzące do wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", to brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (stwierdzenia jej nieważności); 5. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wskazaniu wytycznych organowi odwoławczemu, prowadzących do konieczności podjęcia decyzji stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji SKO z 11 grudnia 2020 r. II. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: 1. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego do skutecznego zaskarżenia decyzji SKO z 11 grudnia 2020 r., ponieważ ww. decyzja rozstrzyga odwołanie innego podmiotu, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do uznania, że Spółdzielni przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, jako że przedmiot decyzji SKO w Warszawie dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, której doręczono decyzję z 11 grudnia 2020 r. i która brała udział w postępowania administracyjnym od samego jego początku; 2. art. 138 § 1 pkt 1-3, § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sytuacji kilku odwołań od decyzji organ odwoławczy może je rozpatrzeć przez wydanie odrębnych aktów w stosunku do każdego z odwołań, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów – tak jak w tej sprawie – nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie i w jednej decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne, nie wszystkie też zostały poddane ocenie. Należało zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zaskarżonym wyrokiem doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi Spółdzielni z powodu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarga została "złożona przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego do poddania decyzji z 11 grudnia 2020 r. merytorycznej kontroli". Istotna kwestia ewentualnego błędnego postępowania organu odwoławczego w związku z nieodniesieniem się do pisma Spółdzielni, staje się w świetle rozstrzygnięcia Sądu I instancji kwestią drugoplanową. Na pierwszy plan wysuwa się bowiem ocena zdolności Spółdzielni do wniesienia skargi na decyzję Kolegium. Analiza akt administracyjnych nie daje powodów do zakwestionowania statusu skarżącej kasacyjnie. Decyzje administracyjne organów obu instancji zostały jej doręczone, a ściślej jej pełnomocnikowi, tak jak i Zarządowi oraz pełnomocnikowi Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W., której odwołanie stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Należy zatem przyjąć, że na etapie postępowania administracyjnego posiadanie interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie było kwestionowane. Wypada zauważyć, że organ odwoławczy nie tylko doręczył skarżącej kasacyjnie zaskarżoną decyzję, ale również udzielił odpowiedzi na skargę, w której nie podważał istnienia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Z uzasadnienia odpowiedzi na skargę można by wnosić, że nawet odniósł się do samego odwołania (pominiętego w treści zaskarżonej decyzji) stwierdzając, że w skardze "podniesiono te same zarzuty, które podnoszone były na etapie postępowania odwoławczego i do których to zarzutów Kolegium w zaskarżonej decyzji się odniosło". Poza tym z załącznika graficznego nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z 10 lipca 2020 r. wynika, że działka nr [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie graniczy z działką [...] będącą przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, co dodatkowo przemawia za uznaniem skarżącej kasacyjnie przez organy administracji za stronę postępowania administracyjnego, a więc za podmiot legitymujący się interesem prawnym. Bezpośrednie sąsiedztwo z działką inwestycyjną zwykle przesądza o uznaniu właścicieli i użytkowników działek pozostających w takim sąsiedztwie za strony postępowania w sprawie warunków zabudowy. Oceniając stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, wypada też zwrócić uwagę na art. 52 § 1 p.p.s.a. in principio, z którego wynika m.in., że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie ma znaczenia to czy do "wyczerpania środków zaskarżenia" dojdzie za sprawą podmiotu wnoszącego skargę do sądu, czy też środek zaskarżenia zostanie wniesiony przez inny legitymowany do tego podmiot (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 52, a także postanowienie NSA z 27.03.2007 r., I GSK 1202/06, LEX nr 311005 oraz wyrok NSA z 10.10.2008 r., I GSK 1071/07, LEX nr 515399). Należy zatem przyjąć, że nawet gdyby skarżąca kasacyjnie nie wniosła odwołania, bądź pismo Spółdzielni zatytułowane "odwołanie", zostało uznane za wniesione po terminie bądź niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., to w związku wniesieniem przez Wspólnotę odwołania, uruchamiającego postępowanie odwoławcze, które zostało zakończone decyzją ostateczną, wymóg przewidziany w art. 52 § 1 p.p.s.a. in principio został wypełniony, a co za tym idzie, zaistniała możliwość zaskarżenia do Sądu I instancji decyzji organu odwoławczego przez każdą ze stron postępowania administracyjnego, w tym także skarżącą kasacyjnie. Wszystko to prowadzi do wniosku, że brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do odwołania skarżącej kasacyjnie nie może przesądzać o tym, że nie posiada ona interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Ze wskazanych powyżej powodów zasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Niezasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1-3, § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji SKO w Warszawie z 11 grudnia 2020 r. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, podzielanym w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której sąd administracyjny, rozpoznając skargę od decyzji organu II instancji, dostrzeże, że została ona wydana z naruszeniem zasady łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, wystarczające jest uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem m.in. art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Innymi słowy, w takim przypadku nie jest konieczne stwierdzanie nieważności decyzji organu II instancji (por. wyroki NSA z: 8.04.2014 r., II OSK 2638/12, LEX nr 1485589; 5.01.2016 r., II OSK 1065/14, LEX nr 1969158; 14.06.2017 r., II OSK 638/17, LEX nr 2381117; 25.03.2021 r., II OSK 3025/20, LEX nr 3176059 oraz z 27.02.2024 r., II OSK 2853/22 CBOSA). Przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena wskazanych powyżej zarzutów jako wystarczająca dla uchylenia zaskarżonego wyroku, sprawia że w tych okolicznościach pozostałe zarzuty tracą na znaczeniu. Kolegium przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze podda ocenie pismo skarżącej kasacyjnie. W przypadku uznania go za odwołanie, wniesione zgodnie z zasadami i trybem określonymi w przepisach k.p.a., rozpatrzy je łącznie z odwołaniem wniesionym przez Wspólnotę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.