II SAB/Rz 117/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego G. S. z dnia 7 czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego G. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Okoliczności sprawy są następujące. We wniosku z dnia 7 czerwca 2021 r. G. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: 1. na podstawie jakich przepisów prawa lub innych dokumentów, ustaleń, decyzji, zarządzeń, rozkazów nie będącymi przepisami prawa przetwarzane są dane osobowe osoby składającej skargę na funkcjonariusza Policji w Komendzie Wojewódzkiej Policji oraz jednostkach jej podległych? 2. poprzez przesłanie treści wszystkich przepisów prawa lub innych dokumentów np. decyzji, zarządzeń, rozkazów, wytycznych itp. poza Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), które regulują udostępnianie, przekazywanie, przetwarzanie danych osobowych osoby składającej skargę w Komendzie Wojewódzkiej Policji oraz jednostkach jej podległych, 3. jeżeli istnieją dokumenty wskazane w pytaniu powyżej (które regulują udostępnianie, przekazywanie, przetwarzanie danych osobowych osoby składającej skargę poza Rozporządzeniem 2016/679, proszę o podanie przepisu prawa na podstawie którego zostały wydane i na podstawie którego zezwalają na przetwarzanie danych osobowych w innym zakresie aniżeli przedmiotowe Rozporządzenie. Wnioskodawca wniósł o sporządzenie pisemnej odpowiedzi na każde z pytań osobno i przesłanie jej na wskazany we wniosku adres. W piśmie datowanym na 10 czerwca 2021 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji wskazał, że żądanie nie może być zrealizowane w trybie ustawy z dnia 1 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej "u.d.i.p.", gdyż nie odpowiadałoby to celowi ani funkcji tej ustawy. Organ podkreślił, że jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie są zaś konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Przedmiotem pism składanych w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest natomiast realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Komendant zauważył, że celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów indywidualnych, handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W końcowej części pisma organ wskazał, że z informacją na temat przetwarzania danych osobowych w Komendzie Wojewódzkiej Policji wnioskodawca może się zapoznać na stronie: www.[....] zakładka "Ochrona Danych". Następnie, w skierowanym do Komendanta piśmie z dnia 21 czerwca 2021 r., G. S. podniósł, że treść udzielonej mu odpowiedzi jest nielogiczna, gdyż wskazuje, iż wniosek nie odpowiada celowi oraz funkcji przedmiotowej ustawy, przy czym nie zawiera żadnych podstaw prawnych popierających te twierdzenia, które stoją w sprzeczności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z zapisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymieniony wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie ze względu na przesłanki ograniczające dostęp do tego prawa, wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. lub wyrażone wprost w przepisach odrębnych. W odpowiedzi Komendanta nie zostały wskazane żadne podstawy faktyczne uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej. Bezpodstawnie natomiast przyjęto, że wniosek dotyczy sprawy indywidualnej (prywatnej). Tymczasem, zażądane informacje nie zawierają wiadomości czy treści dotyczącej jego osoby, nie zostały wytworzone na potrzeby indywidualnej sprawy, lecz dotyczą wszystkich obywateli uprawnionych do realizacji uprawnień zagwarantowanych w Konstytucji RP, jak również w innych aktach prawnych oraz zawierają informacje istotne dla funkcjonowania organów państwa. Dodatkowo, skarżący ponowił pytania zawarte w jego wniosku z dnia 7 czerwca 2021 r. W piśmie datowanym na 2 czerwca 2021 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji podał, że żądanie z 21 czerwca 2021 r. nie może zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p. Organ stwierdził, że jest to wniosek złożony ponownie, przy czym odpowiedź na pierwszy wniosek została przekazana wnioskodawcy w dniu 10 czerwca 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, a następnie w formie przesyłki pocztowej skierowanej na wskazany adres. W dalszej kolejności G. S. złożył do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie od pisma datowanego na 2 czerwca 2021 r. doręczonego mu 7 lipca 2021 r., określając go decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na pismo G. S. z 7 lipca 2021 r. (pismo z 21 lipca 2021 r.) Komendant zwrócił uwagę, że jego pismo nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zawiera ono jedynie informację, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 21 czerwca 2021 r. przedstawia żądanie tożsame z wnioskiem z 7 czerwca 2021 r., na który jego autor uzyskał odpowiedź w piśmie [...]. Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do przekazania przedmiotowego pisma do Komendy Głównej Policji. Komendant podniósł, że jeśli wnioskodawca nie uznaje jego stanowiska, służy mu skarga do właściwego ze względu na siedzibę organu wojewódzkiego sądu administracyjnego. We wskazanej wyżej skardze składający ją zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne 3 uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez naruszenie prawa do informacji, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku, - art. 127 w zw. z art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niestosowanie przepisów prawa, co skutkowało brakiem przekazania odwołania organowi odwoławczemu. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku z dnia 7 czerwca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W konkluzji stwierdził, że działania wynikające ze złożonego przez niego wniosku nie mają na celu sparaliżowania działań Komendy Wojewódzkiej Policji ani osiągnięcia prywatnej korzyści z informacji dotyczącej przetwarzania danych osobowych przez ten organ jak również jednostki mu podległe. Jedynym celem jest dobro publiczne jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego oraz jawność organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że zgodnie z brzmieniem art. 16 u.d.i.p. organ wydaje decyzję tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej. W niniejszym stanie faktycznym nie nastąpiła odmowa dostępu do informacji publicznej, gdyż wnioskowane dane nie stanowią takowej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji dotycząca informacji publicznej. Dopuszczalność takiej skargi wynika z brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a." Nadto, znajdują do niej zastosowanie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, które normują podmiotowy i przedmiotowy zakres 4 stosowania tego aktu. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola sądowa opiera się o kryterium zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Ponadto, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, a to na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi kwestionującej bezczynność związaną z informacją publiczną możliwe jest dopiero wówczas, kiedy stwierdzone zostanie, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a żądane dane stanowią taką właśnie informację. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), Policja to umundurowana i uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m. in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, jak też ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (ust. 2 pkt 1, pkt 2). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji. Ponadto, według art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, komendant wojewódzki Policji jest w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle zatem przedstawionych wyżej roli i zadań Policji, Komendant Wojewódzki Policji to podmiot obowiązany - co do zasady - do udostępnienia informacji publicznej. Definicja takiej informacji zawarta jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w świetle którego jest to każda informacja o sprawach publicznych. Ze względu na ogólnikowość tego stwierdzenia, ustawodawca w art. 6 powyższego aktu zdecydował się na przykładowe wyliczenie danych, które winny być przekazane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, oceniając, czy zakres wniosku mieści się w pojęciu informacji publicznej trzeba mieć także na uwadze brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Kategoria "informacja publiczna" jest zatem bardzo szeroka, chociaż zaznaczenia wymaga, że prawodawca przewidział też ograniczenia w jej udostępnianiu. Jak stanowi art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 (a zatem informacji publicznych) określają ustawy. Jedną z nich jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Już z samej jej treści wynika jednak, że nie dotyczy ona wszystkich kategorii informacji. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 tego aktu, jego przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jeśli zaś taka sytuacja zachodzi tzn. pewne rodzaje danych mogą być ujawnione w jakimś specjalnym trybie czy na odmiennych zasadach, to wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek winien skierować do wnioskodawcy pismo zawiadamiające, że zastosowanie znajdują inne unormowania prawne. Podkreślenia wymaga, że ogólne zasady wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być wtedy stosowane tj. posłużyć do ustalenia, czy adresat wniosku to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej czy też stwierdzenia, czy żądane dane mają charakter informacji z art. 1 u.d.i.p. Przepisów tej ustawy nie 6 stosuje się bowiem wyłącznie wtedy, kiedy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, regulujących w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III). Wniosek G. S. z dnia 7 czerwca 2021 r. dotyczył podania przepisów prawa, w oparciu o które w Komendzie Wojewódzkiej Policji i w jednostkach jej podległych przetwarzane są dane osobowe podmiotu składającego skargę dotyczącą funkcjonariusza Policji. Wnioskodawca zmierzał zatem do uzyskania przepisów obowiązującego prawa. Te zaś wprawdzie stanowią bez wątpienia informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że dotyczą unormowań prawnych odnoszących się do różnych aspektów życia każdego człowieka, jednak nie podlegają udostępnieniu w trybie tego aktu. Jest zaś tak dlatego, że ustawą, która w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, jest w tym przypadku ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Stanowi ona lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle jej art. 2 ust. 1, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 2a ust. 1, akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z kolei, dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elektronicznej, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 2a ust. 2). Pogląd powyższy, a zatem, iż informacje o obowiązującym prawie są również informacjami publicznymi, prezentowany jest w orzecznictwie sądowym czy w nauce prawa administracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.01.2006 r. I OSK 928/05, Kamińska Irena, RozbickaOstrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.Komentarz, wyd. III). Ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy natomiast aktów normatywnych, ale takich będących w fazie projektowania, o czym wprost stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. Należy uznać, że odnosi się ona także do aktów wewnętrznie obowiązujących. Komendant Wojewódzki Policji odpowiedział wprawdzie na wniosek skarżącego w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r., co uczynił w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże uzasadnienie, które przedstawił motywując odmowę udzielenia żądanych danych jest - w świetle powyższego - nieprawidłowe. Organ uznał mianowicie błędnie, że przedmiot wniosku nie odnosi się do informacji publicznej, bowiem dotyczy konkretnej, indywidualnej sprawy, a zatem ochrony indywidualnych interesów podmiotu, który z wnioskiem wystąpił. Stwierdzenie to jest ogólnikowe, a organ nie powołał się na żadne konkretne postępowanie z udziałem wnioskodawcy. Abstrahując więc od tego, czy rzeczywiście fakt wystąpienia o informację, którą wnioskodawca zamierza wykorzystać w jakiejś własnej, prywatnej sprawie wyklucza możliwość uznania, że ma ona charakter informacji publicznej (istnieje w tym zakresie różne orzecznictwo sądowe), należy przyjąć, że odpowiedź Komendanta była niewłaściwa. Nie zdołał wykazać prawdziwości swojego twierdzenia poprzez odniesienie się do sprawy, którą wnioskodawca w sprawie niniejszej tzn. G. S. byłby bezpośrednio zainteresowany. Przede wszystkim jednak, co już wskazano, żądane informacje o obowiązującym prawie to informacje publiczne, tyle że podlegające udostępnieniu w innym trybie. Poza tym, organ nie odpowiedział w istocie na tę część wniosku, w której składający go zwrócił się o podanie "dokumentów, ustaleń, decyzji, zarządzeń, rozkazów nie będących przepisami prawa". Skoro - jak wyżej podano - tego rodzaju akty, jeśli dotyczyłyby faktycznie przetwarzania danych osobowych, stanowiłyby bez wątpienia informację publiczną podlegającą udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznych, to Komendant winien je przekazać wnioskodawcy. Jeśli zaś takowe akty nie istnieją w obrocie, to rolą organu było poinformowanie o tym wnioskodawcy. Komendant tymczasem do kwestii powyższej w ogóle się nie odniósł. Przy czym, winien był to uczynić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, na co wskazuje art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z podanych wyżej względów Sąd - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobligowany był do uwzględnienia skargi i orzeczenia w pkt I wyroku o zobowiązaniu Komendanta do rozpoznania wniosku G. S. z dnia 7 czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (początek biegu terminu wynika z brzmienia art. 286 § 2 P.p.s.a.). Stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa znajduje oparcie w art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu, trudno przyjąć, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji pomiędzy nim a skarżącym wynika, że Komendant każdorazowo reagował na pisma G. S. Każdy z wymienionych prezentował jednak odmienne stanowisko w kwestiach będących przedmiotem tych pism. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, że brak częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącego czy też odpowiedzi odpowiednio uzasadnionej, wynikał ze złej woli organu. Stanowił po prostu wynik nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Z kolei orzeczenie o kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, znajduje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. 9