II SA/Wa 1964/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej (zwany dalej Dyrektorem Generalnym SW/Organem) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (zwana dalej decyzją z dnia [...] marca 2021 r.) po rozpatrzeniu odwołania W. S. (zwanego dalej Skarżącym) od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (zwanego dalej Dyrektorem Okręgowym SW w [...]/Organem I Instancji) z dnia [...] lutego 2021 r. [...] (zwana dalej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r.) odmawiającą udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. wystąpił do Dyrektora Okręgowego SW w [...] o udostępnienie "kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Aresztu Śledczego w [...] uznane za częściowo zasadne w roku 2015". Dyrektor Okręgowy SW w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej. Organ I Instancji wskazał, że odpowiedzi na skargi osadzonych przechowywane są wraz z całością materiałów postępowań skargowych. W celu wyselekcjonowania odpowiedzi na skargi z 2015 r. uznane przez Dyrektora Okręgowego SW w [...] za częściowo zasadne dotyczące Aresztu Śledczego w [...] niezbędna jest analiza dokumentów z 10 teczek archiwalnych akt postępowań skargowych i przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów ze znajdujących się tam dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Odpowiedzi te zawierają w swojej treści podstawy faktyczne przyjętego rozstrzygnięcia, tym samym zawierają informacje pozwalające na zidentyfikowanie bezpośrednio lub pośrednio osoby, której skarga dotyczy. To powoduje, że usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji polegającej na analizie 10 teczek dokumentów i anonimizacji danych ustawowo chronionych wymaga oddelegowania do tej czynności jednego lub kilku pracowników, którzy nie mogliby w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych, co z kolei mogłoby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań dyrektora okręgowego wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1427, z późn. zm.). Wykonanie tej pracy wymaga zaangażowania jednej osoby przez kilka dni, po kilka godzin dziennie. Analiza każdego z anonimizowanych dokumentów musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji, w szczególności informacji wrażliwych, w tym również odszkodowawcze. Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...] nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do przygotowania pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Wobec tego uznano, że żądana przez Skarżącego informacja jest informacją przetworzoną i pismem [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., doręczonym dnia [...] stycznia 2021 r., Skarżący został wezwany do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego a nie dotyczy tylko jego interesu. Skarżący nie wykonał ani też nie ustosunkował się do tego wezwania wobec czego Organ I Instancji orzekł jak w decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego Dyrektor Generalny SW zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Organ podzielił argumentacje Organu I Instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, zwanej dalej u.d.i.p.). Jego zdaniem udostępnienie żądanej informacji publicznej nie powinno stanowić problemu organizacyjnego czy też technicznego dla organu administracyjnego i dlatego nie powinno się jej traktować jako informacji przetworzonej. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Organu I Instancji z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest ustalenie, czy Organy prawidłowo odmówiły udzielenia informacji publicznej Skarżącemu. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z powyższego wynika, iż ustawodawca rozróżnił dwa typy informacji publicznej – informację prostą oraz złożoną i od tego jakiej informacji publicznej wniosek dotyczy, zależy uwzględnienie dodatkowego kryterium przy jej udostępnianiu – istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Nie ulega wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy, iż informacja, o jakiej udostępnienie wnioskował Skarżący stanowi na gruncie cytowanej ustawy informację publiczną, co też potwierdzały Strony postępowania. Zarzut Skarżącego dotyczy uznania przez Organy wydające decyzje w przedmiotowej sprawie, iż informacja ta ma charakter informacji przetworzonej. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja niejako stworzona z już istniejących. Powstaje bowiem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., I OSK 1920/18 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór ten jest przygotowywany specjalnie dla wnioskodawcy, w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Stąd też wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1261/15 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, należy stwierdzić, iż Organy prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez Skarżącego informację do kategorii przetworzonych. Prawdą jest, iż samo udostępnienie "kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Aresztu Śledczego w [...] uznane za częściowo zasadne w roku 2015", nawet jeśli miałoby się wiązać tylko z dokonaniem anonimizacji stanowi udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednakże sytuacja ta ulega zmianie w chwili, gdy wniosek dotyczy pewnego zbioru informacji prostych, który to zbiór należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Takie działanie wymaga już pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak wskazano powyżej dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej. Organy ustaliły i wskazały, "...że odpowiedzi na skargi osadzonych przechowywane są wraz z całością materiałów postępowań skargowych. W celu wyselekcjonowania odpowiedzi na skargi z 2015 r. uznane przez Dyrektora Okręgowego SW w [...] za częściowo zasadne dotyczące Aresztu Śledczego w [...] niezbędna jest analiza dokumentów z 10 teczek archiwalnych akt postępowań skargowych i przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów ze znajdujących się tam dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Odpowiedzi na skargi zawierają w swojej treści podstawy faktyczne przyjętego rozstrzygnięcia, tym samym zawierają informacje pozwalające na zidentyfikowanie bezpośrednio lub pośrednio osoby, której skarga dotyczy. To powoduje, że usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji polegającej na analizie 10 teczek dokumentów i anonimizacji danych ustawowo chronionych wymaga oddelegowania do tej czynności jednego lub kilku pracowników, którzy nie mogliby w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych, co z kolei mogłoby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań dyrektora okręgowego wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1427, z późn. zm.). Wykonanie tej pracy wymaga zaangażowania jednej osoby przez kilka dni, po kilka godzin dziennie. Analiza każdego z anonimizowanych dokumentów musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji, w szczególności informacji wrażliwych, w tym również odszkodowawcze. Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...] nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do przygotowania pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. ...". Tym samym można uznać na gruncie niniejszej sprawy, iż Skarżący wnioskował w rzeczywistości o udostępnienie informacji przetworzonej, nie zaś informacji prostej. Dlatego też, Organ I Instancji słusznie wezwał Skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu wnioskowanych informacji. Ustawodawca nie przewidział definicji legalnej kryterium warunkującego udostępnienie informacji przetworzonej. Wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, iż interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53). W związku z tym w przypadku podmiotów, które nie zapewniają, iż udzielona im informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, należy przyjąć, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej informacji (zob. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14). Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy rozważania dotyczące wykazania interesu publicznego są jedynie teoretyczne bowiem Skarżący wezwany do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego a nie dotyczy tylko jego interesu, nie wykonał ani też nie ustosunkował się do tego wezwania. Skarżący twierdzi, że żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi. Reasumując, Sąd podziela pogląd, iż żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonej, a Skarżący w ogóle nie wykazał - po wezwaniu go przez organ – istnienia wymaganego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanej informacji. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.