III OSK 599/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 1005/21 w sprawie ze skargi Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.686.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchyla pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 1005/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.686.2021, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 26 maja 2021 r. nr PR.0007.76.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska w części określonej w § 6 pkt 2 i § 16 ust. 3 i 4, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie dotyczącym § 6 pkt 2 ww. uchwały Rady Miasta Ruda Śląska (punkt 1), w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił (punkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (punkt 3). W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej § 6 pkt 2 uchwały, ponieważ w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia prawa przez gminę. Wyjaśniono, że uchwała, której dotyczy ww. rozstrzygnięcie nadzorcze zastąpiła uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. nr PR.0007.41.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ruda Śląska. Również i wobec tej uchwały Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził jej nieważność w całości. Sprawa ze skargi Rady Miasta Ruda Śląska na to rozstrzygnięcie nadzorcze zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygnaturą akt III SA/Gl 858/21 i została rozpoznana wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. W skardze złożonej w niniejszej sprawie Rada Miasta argumentowała, że podejmując nową uchwałę w tym samym przedmiocie dostosowała jej postanowienia do treści wymogów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym wobec uchwały z dnia 25 marca 2021 r. Odnosząc się do zakwestionowanego przez organ nadzoru § 6 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym określa się wysokości dochodu gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o udzielenie obniżki stawki czynszu: 1) w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały, 2) w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały podwyższonego o 60% Sąd uznał, że przepis ten odpowiada regulacji ustawowej określonej w art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) dalej zwanej ustawą o ochronie lokatorów i wskazaniom Wojewody zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym wobec uchwały z dnia 25 marca 2021 r. w tym samym przedmiocie. Określa bowiem wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Skoro zaś przepis uchwały odpowiada regulacji ustawowej to nie zachodzi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jego nieważności przez organ nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny podtrzymał w niniejszej sprawie podgląd zaprezentowany w wyroku z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 885/21, że przyjęta przez Radę Gminy w uchwale z dnia 25 marca 2021 r. metodyka określenia w jednym akcie prawa miejscowego zarówno wysokości dochodu uzasadniającego obniżenie czynszu jak i procentowej wartości o jaką czynsz winien zostać obniżony, czyni omawianą regulację spójną i przejrzystą. Nie oznacza to jednak, że uchwała z dnia 26 maja 2021 r. dotknięta jest wadą, albowiem pozostaje ona zgodna z regulacją ustawową. Przyznano rację Wojewodzie Śląskiemu, iż zasadnie zakwestionował postanowienia § 16 ust. 3 i 4 uchwały. Rzeczywiście Rada Miasta wprowadziła dodatkowe ograniczenie w dostępie do mieszkań, które nie wynika wprost z przepisu ustawy. Twierdzenie skarżącej, jakoby lokale wchodzące w skład wspólnot mieszkaniowych były droższe w utrzymaniu nie uzasadnia wprowadzenia dodatkowego warunku nieznanego ustawie, który dodatkowo prowadzi do zróżnicowania sytuacji osób wnioskujących. Wprowadzenie takiej regulacji modyfikuje, zdaniem Sądu, w sposób niedopuszczalny postanowienia ustawy, która w art. 4 ust. 1 i 2 jednoznacznie określa krąg osób uprawnionych do ubiegania się o lokal mieszkaniowy z gminnego zasobu. Wśród przesłanek, od spełnienia których jest uzależniony przydział mieszkania nie wymieniono takich, jakie wprowadza uchwała w jej § 16 ust. 3 i 4. Słusznie organ nadzoru uznał, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa poprzez przekroczenie kompetencji Rady Gminy, która bezpodstawnie wprowadziła dodatkowe, nieznane ustawie kryterium kwalifikujące do przyznania mieszkania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w części, to jest w zakresie punktu 1 i 3. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż określone w § 6 uchwały wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniające złożenie wniosku o udzielenie obniżki stawki czynszu są prawidłowe, podczas gdy, w ocenie skarżącego kasacyjnie, określenie dwóch kryteriów dochodowych wzajemnie wykluczających się sprawia, iż uchwała jest niejasna i nieprecyzyjna; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części zamiast oddalenia skargi w całości. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Ruda Śląska wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jedynie w części, wyznaczając granice rozpoznania tej sprawy. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność § 6 pkt 2 uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 26 maja 2021 r. nr PR.0007.76.2021 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Ruda Śląska. Zgodnie z tym przepisem określa się wysokość dochodu gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o udzielenie obniżki stawki czynszu: 1) w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały, 2) w § 4 ust. 2 niniejszej uchwały, podwyższonego o 60 %. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 6 pkt 2 tej uchwały wskazując, że nie uregulowano przypadków, do których przepis ten miały mieć zastosowanie. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że wysokość dochodu uprawniająca do uzyskania obniżki czynszu wynika z § 4 ust. 2 tej uchwały lub z § 4 ust. 2 tej uchwały podwyższonego o 60 %. § 4 ust. 2 zawiera precyzyjnie określone wysokości dochodu (w gospodarstwie domowym jednoosobowym – 100 % najniższej emerytury, w gospodarstwie domowym dwuosobowym - 160 % najniższej emerytury, w gospodarstwie domowym trzyosobowym – 240 % najniższej emerytury, itd.). § 6 pkt 2 ww. uchwały nie wskazuje, w jakim przypadku wysokość dochodu w gospodarstwie domowym pozwalałaby na skuteczne złożenie wniosku o obniżenie kwoty czynszu, mimo że dochód w takim gospodarstwie byłby wyższy o 60 % w stosunku do dochodu uprawniającego do tej obniżki. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie w tym zakresie art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada poprawnej legislacji wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego. W orzecznictwie oraz doktrynie podnosi się, że dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji ważne są trzy przesłanki: po pierwsze każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; po drugie przepis powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; po trzecie przepis powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r. sygn. K 33/00; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2015 r. sygn. K 1/14; wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2311/21; M. Florczak-Wątor, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021, teza nr 6 do art. 2). Przenosząc powyższe na ocenę zaskarżonego wyroku w takim zakresie, w jakim wyrok ten uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze obejmujące unieważnienie § 6 pkt 2 ww. uchwały należy stwierdzić, że powołany przepis nie spełniał wymogu poprawnej legislacji, ponieważ nie pozwalał on na jednoznacznie ustalenie kto i w jakiej sytuacji jemu podlega, nie był on precyzyjny i nie zapewniał jego jednolitej wykładni oraz stosowania. Nie było również wiadomym, jakie sytuacje byłyby objęte hipotezą § 6 pkt 1, a jakie § 6 pkt 2 tej uchwały. Natomiast podniesione w zarzucie strony skarżącej kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest zasadne, ponieważ strona skarżąca nie zawarła w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu. Zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 3 pkt ustawy także nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwalając zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Tym samym ustalenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie stawek obniżonego czynszu jest w pełni dopuszczalnym w uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. W tej sprawie istotną wadą nie było to, że Rada Miasta podjęła uchwałę określającą m.in. wysokość dochodu uzasadniającą udzielenie zniżki stawki czynszu, ale sam sposób uregulowania tego dochodu był wadliwy i niespójny (a w istocie sprzeczny) z już uregulowanym dochodem gospodarstwa domowego, pozwalającym na udzielenie tej zniżki (§ 6 pkt 1 uchwały). Nie można uznać za zasadą argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, tożsamą z poglądem zawartym w zaskarżonym wyroku. Nie znajduje potwierdzenia argumentacja, jakoby treść § 6 pkt 2 uchwały wynikała z treści wcześniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.467.2021 (Dz. Urzęd. Woj. Śląsk. z 2021 r. poz. 3184) unieważniającego wcześniejszą uchwałę nr PR.0007.41.2021 Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska (Dz. Urzęd. Woj. Śląsk. z 2021 r. poz. 2340). Uchwała Rady Miasta Ruda Śląska nr PR.0007.41.2021 z dnia 25 marca 2021 r. nie zawierała regulacji odpowiadającej § 6 pkt 2 uchwały tej Rady z 26 maja 2021 r. nr PR.0007.76.2021. Nie dokonując w tej sprawie kontroli ww. rozstrzygnięcia nadzorczego z 30 kwietnia 2021 r. należy jedynie zauważyć, że Wojewoda Śląski unieważniając uchwałę z 25 marca 2021 r. stwierdził - w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego - że w tej uchwale (z 25 marca 2021 r.) Rada Miasta nie określiła wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu, a sposób określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu był nieprawidłowy z tego powodu, że nie ustalono wysokości dochodu gospodarstwa domowego oraz przekroczono zakres regulacji właściwej dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nie art. 21 ust. 3 pkt 1. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie kontroluje legalności ani uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 marca 2021 r. nr PR.0007.41.2021, ani też rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.467.2021. Odwołuje się w tym zakresie do tych aktów prawnych tylko dlatego, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Gmina Ruda Śląska niezasadnie wskazywały na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt nakazujący uchwalenie § 6 pkt 2 uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.686.2021 o treści prawidłowo unieważnionej aktem nadzoru z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr NPII.4131.1.467.2021. Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.686.2021 w zakresie stwierdzającym nieważność § 6 pkt 2 ww. uchwały. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i nie nastąpiło naruszenie prawa. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 1 i pkt 3 zaskarżonego wyroku i stosując art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę Gminy Ruda Śląska w zakresie, w jakim Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 6 pkt 2 uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 26 maja 2021 r. nr PR.0007.76.2021.