II OSK 1201/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1718/20 w sprawie ze skargi O. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 30 marca 2021r., sygn. akt III SAB/Wr 1718/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w pkt I umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy, w pkt II stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, w pkt III przyznał od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, w pkt IV oddalił dalej idącą skargę i w pkt V zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: O. O. pismem z dnia 30 września 2020 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze wskazała, że od złożenia do organu wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. sprawa nie została załatwiona, mimo iż strona skarżąca złożyła ponaglenia w dniu 6 listopada 2019 r. oraz 29 września 2020 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał pierwsze z ponagleń za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpatrzenia wniosku do dnia 13 marca 2020 r., zarządził wyznaczenie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze podniesiono, że od momentu złożenia wniosku upłynęło 30 miesięcy. Skarżąca jest ignorowana przez organ, który nie podejmuje żadnych działań usprawniających proces organizacyjny w załatwianiu spraw cudzoziemców. Fakt rażącej, permanentnej przewlekłości Wojewody w tego rodzaju postępowaniach został stwierdzony w raporcie przez Najwyższą Izbę Kontroli. Mając na względzie powyższe, skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; przyznanie skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumentację o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, oraz wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. zakończył postępowanie w tej sprawie poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że objęte ww. skargą postępowanie organu wykazuje cechy przewlekłości. Sąd podkreślił, że pierwsze czynności procesowe organ podjął dopiero po roku, gdy w dniu 14 maja 2019 r. skierował pisma z zapytaniami do Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW oraz kierując 12 listopada 2019 r. pismo do skarżącej z wezwaniem o uzupełnienie dokumentów w sprawie. Kolejne czynności organ podejmował po otrzymaniu postanowienia z [...] grudnia 2019 r. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o uznaniu ponaglenia strony za uzasadnione i wyznaczającego termin rozpatrzenia wniosku do dnia 13 marca 2020 r. - dnia 28 stycznia 2020 r. organ wezwał bowiem stronę skarżącą o przedłożenie dodatkowych dokumentów określając zarazem przewidywany termin na zakończenie postepowania na 28 lutego 2020 r. Pomimo złożenia określonych dokumentów przez pełnomocnika strony w dniu 21 lutego 2020 r. organ nie przystąpił do dalszych czynności procesowych celem zakończenia postępowania. Decyzja (odmowna) zapadła dopiero w dniu [...] października 2020 r., już po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi, co nastąpiło w dacie 5 października 2020 r. W tych okolicznościach sprawy bezsprzecznie daniem Sądu postępowanie toczyło się w sposób przewlekły trwając około dwa i pół roku. W ocenie Sądu podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Tak znaczny okres zwłoki i opieszałości jest nie do zaakceptowania nawet przy przyjęciu skali napływu wniosków cudzoziemców do organu i tym bardziej, że praktyka organu niedochowania terminu wyznaczonego wskutek uznania za uzasadnione ponaglenia strony przez organ nadrzędny jakim jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stanowi jawne naruszenie zasady zaufania do organów Państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd umorzył natomiast jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne (punkt I sentencji wyroku) w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, albowiem po złożeniu skargi, a przed jej przekazaniem Sądowi, w dniu [...] października 2020 r. organ wydał decyzję w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i odmówił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając natomiast na mocy cytowanego art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Wskazał przy tym, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Podkreślił też, że przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Następnie Sąd podniósł, że w jego ocenie żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości żądanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym, zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Wobec powyższego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt IV). O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargą kasacyjną O. O. zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w zakresie oddalenia jej roszczenia o przyznanie sumy pieniężnej ponad zasądzoną w pkt III kwotę 1.000 zł (pkt IV zaskarżonego wyroku), zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że zasądzona w pkt III suma pieniężna w kwocie 1.000 zł stanowi odpowiednią sumę pieniężną przyznawaną z tytułu rażącej przewlekłości postępowania od organu na rzecz strony skarżącej w sytuacji, kiedy postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzone było ponad dwa i pół roku, a sama przewlekłość postępowania nie była uzasadniona stopniem skomplikowania sprawy, podczas gdy z innych wyroków wydawanych przez ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wynika, że kwota 1.000 zł przyznawana była zazwyczaj w sytuacji, kiedy przewlekłość postępowania nie trwała dłużej niż 12 miesięcy, co prowadzi do niczym nieuzasadnionego odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu od utrwalonej praktyki co do orzekania o wysokości sumy pieniężnej przyznawanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie objętego nią wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, iż uznanie w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wystąpiła przewlekłość, nie jest przez żadną ze stron kwestionowane, a wyrok w tej części wobec jego zaskarżenia jedynie w zakresie pkt. IV jest prawomocny. Sporna pozostaje natomiast kwestia wysokości zasądzonej przez ten Sąd od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zaskarżonym wyrokiem przyznano bowiem skarżącej od Wojewody sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt III sentencji wyroku), w pozostałym zaś zakresie, obejmującym wniosek skarżącej o zasądzenie na jej rzecz w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił (pkt IV wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W przedmiotowej sprawie, w związku ze stwierdzeniem podstaw do uznania, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie przez Sąd pierwszej instancji od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym wskazania wymaga, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 4512,41 zł, co oznacza, że górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz strony skarżącej wynosiła 22562,05 zł. Kwota zasądzona przez Sąd pierwszej instancji w wysokości 1000 zł mieści się zatem w ustawowych granicach. Wskazanych natomiast przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn zasądzenia sumy pieniężnej w takiej właśnie wysokości strona skarżąca – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - skutecznie nie podważyła. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie cudzoziemce sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze do Sądu pierwszej instancji. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (jak i skargi do sądu wojewódzkiego) przywołano bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zakresie ustalania wysokości przyznawanej kwoty z tytułu rażącej przewlekłości/bezczynności, w tym motywów, którymi kierował się sąd (tamże) przy jej określaniu, jednakże w żaden sposób nie odniesiono powyższego do sytuacji skarżącej kasacyjnie. Należy wszak zwrócić uwagę, że w każdej sprawie sąd indywidualnie ocenia sytuację wnioskodawcy, co może prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia (w omawianym zakresie) w - z pozoru -zbliżonych stanach faktycznych. W niniejszej sprawie skarżąca cudzoziemka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazała, jaka krzywda, negatywne przeżycia psychiczne lub inne niekorzystne dla niej konsekwencje uzasadniałyby przyznanie kwoty pieniężnej w żądanej wysokości. Należy też podkreślić, że w żadnym ze wskazanych wyroków przyznana stronie skarżącej kwota (niezależnie od okoliczności, którymi kierował się sąd ustalając jej wysokość) nie była tak wysoka jak żądanie skarżącej w niniejszej sprawie - a wręcz przeciwnie - prawie 10-krotnie niższa. Dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi pierwszej instancji rażąco wadliwe miarkowanie wysokości sumy pieniężnej, nie powiązał zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację przyjętych przez Sąd pierwszej instancji motywów rozstrzygnięcia i oceny przesłanek, którymi kierował się określając wysokość kwoty ostatecznie przyznanej cudzoziemce. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.