III SAB/Wr 1718/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi O. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca O. O. w piśmie z dnia 30 września 2020 r. (wpływ do organu: 5 października 2020 r.) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw. Od złożenia do organu wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. sprawa nie została załatwiona, mimo iż strona skarżąca złożyła ponaglenia w dniu 6 listopada 2019 r. oraz 29 września 2020 r. Postanowieniem z 14 grudnia 2019 r. szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał pierwsze z ponagleń za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpatrzenia wniosku do dnia 13 marca 2020 r. (a więc przez rozpoczęciem pandemii i ograniczeniem pracy organu) oraz zarządził wyznaczenie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono, że od momentu złożenia wniosku upłynęło 30 miesięcy. Skarżąca jest ignorowana przez organ, który nie podejmuje żadnych działań usprawniających proces organizacyjny w załatwianiu spraw cudzoziemców. Fakt rażącej, permanentnej przewlekłości Wojewody w tego rodzaju postępowaniach został stwierdzony w raporcie przez Najwyższą Izbę Kontroli. Mając zaś na względzie powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznanie skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł; 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi zważywszy na fakt, iż Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z ogromną skalą napływu wniosków cudzoziemców od kilku lat (np. ponad 23888 w 2019 r.) i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Organ opisał przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. W dniu 13 października 2020 r. zakończył postępowanie w niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji odmawiającej skarżącej cudzoziemce udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się nadto, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych organ otrzymał wniosek 4 kwietnia 2018 r. Pierwsze czynności procesowe podjął dopiero po roku, gdy w dniu 14 maja 2019 r. skierował pisma z zapytaniami do Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendy N. Oddziału Straży Granicznej oraz Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW oraz kierując 12 listopada 2019 r. pismo do skarżącej z wezwaniem o uzupełnienie dokumentów w sprawie. Kolejne czynności organ podejmował po otrzymaniu postanowienia z 14 grudnia 2019 r. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o uznaniu ponaglenia strony za uzasadnione i wyznaczającego termin rozpatrzenia wniosku do dnia 13 marca 2020 r., a mianowicie 28 stycznia 2020 r. organ wezwał stronę skarżącą o przedłożenie dodatkowych dokumentów określając zarazem przewidywany termin na zakończenie postepowania na 28 lutego 2020 r. Pomimo złożenia określonych dokumentów przez pełnomocnika strony w dniu 21 lutego 2020 roku organ nie przystąpił do dalszych czynności procesowych celem zakończenia postępowania. Decyzja (odmowna) zapadła dopiero w dniu 13 października 2020 r., już po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi, co nastąpiło w dacie 5 października 2020 r. W tych okolicznościach sprawy bezsprzecznie postępowanie toczyło się w sposób przewlekły trwając około dwa i pół roku. W ocenie Sądu podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Tak znaczny okres zwłoki i opieszałości jest nie do zaakceptowania nawet przy przyjęciu skali napływu wniosków cudzoziemców do organu i tym bardziej, że praktyka organu niedochowania terminu wyznaczonego wskutek uznania za uzasadnione ponaglenia strony przez organ nadrzędny jakim jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stanowi jawne naruszenie zasady zaufania do organów Państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne (punkt I sentencji wyroku) w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, albowiem po złożeniu skargi, a przed jej przekazaniem Sądowi, w dniu 13 października 2020 r. organ wydał decyzję w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku i odmówił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Działając na mocy cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości żądanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym, zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Wobec powyższego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt IV). O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), tzn. w wysokości kwoty wynagrodzenia przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.