II SAB/Rz 134/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Starosty w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 8 lipca 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie bezczynność Starosty [....] (dalej także: "Starosta") w przedmiocie informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco. We wniosku z dnia 8 lipca 2021 r. J. M. wystąpił do Starosty [...] o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy ePUAP, projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [....]. W odpowiedzi z dnia 9 lipca 2021 r. Starosta [...] poinformował, że projekty stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych są opracowane w wersji papierowej, w związku z tym może udostępnić go tylko w takiej formie. W dniu 30 sierpnia 2021 r. J. M. złożył w WSA w Rzeszowie wskazaną na wstępie skargę, w której wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość jej przesłania. Skarżący zaznaczył, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Starosta Powiatu [...] nie udostępnił informacji, o którą wnioskował. Nie wykazał również, że nie posiada środków technicznych niezbędnych do przekształcenia wnioskowanej dokumentacji z wersji papierowej na elektroniczną, jak też nie zastosował trybu opisanego w art. 14 u.d.i.p. W ocenie skarżącego, elementem dodatkowym świadczącym o braku znajomości lub niechęci do stosowania obowiązujących przepisów jest przesłanie pisma drogą listową w sytuacji, gdy wniosek został złożony poprzez ePUAP i taka sama droga została wskazana jako sposób dostarczenia wnioskowanej informacji. Następnie, w piśmie z dnia 3 września 2021 r. Starosta [...] poprosił wnioskodawcę o podanie do kontaktu adresu skrzynki email, która umożliwiałaby odbiór 2 plików o rozmiarze 40 MB oraz 20 MB, wskazując, że prośba wynika z faktu, iż wnioskowane dokumenty zostały przygotowane w formie elektronicznej w postaci skanów. Każdy z przygotowanych plików ma rozmiar powyżej 3,5 MB, co uniemożliwia przesłanie tych plików za pomocą platformy ePUAP ze względu na ograniczenia pojemnościowe skrytki na platformie ePUAP (przy czym wskazane warunki techniczne są niezależne od Starostwa). Z kolei, w piśmie z 10 września 2021 r. Starosta [...] zaznaczył, że przesyła płytę CD z zeskanowanymi dokumentami zawierającymi projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...]. Wskazał, że z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie podał adresu e-mail, jedyną możliwą formą realizacji wniosku jest przesłanie skanu dokumentów na płycie CD. Natomiast, przekazanie ich przez platformę ePUAP, z uwagi na ograniczenia pojemnościowe skrzynki, jest technicznie niemożliwe. J. M., w piśmie z 17 września 2021 r., podtrzymał wniosek odnośnie do sposobu przekazania wnioskowanej dokumentacji, czyli, że oczekuje jej udostępnienia poprzez platformę ePUAP. Zwrócił uwagę, że podane wielkości plików nie przekraczają ograniczeń systemu, które wynoszą 500 MB. Od wielu instytucji otrzymywał pliki powyżej 100 MB i nie było z tym żadnego problemu. W jego ocenie, najprawdopodobniej odpowiednim rozwiązaniem jest wybór właściwego formularza. Wskazał, że dopuszcza również przekazanie dokumentów w formie archiwum wieloczęściowego, które można utworzyć i odtworzyć w oprogramowaniu dostępnym na zasadach opensource. Jednocześnie przypomniał, że Starosta cały czas pozostaje w bezczynności w realizacji jego wniosku. W piśmie z dnia 27 września 2021 r. skarżący zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że wycofał żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, wnosząc w to miejsce o uznanie, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, a to w związku z tym, że finalnie organ udostępnił żądaną informację w sposób wskazany we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem skargi może być bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem sytuacja, kiedy organ zobowiązany był w oparciu o stosowne przepisy do wydania decyzji, postanowienia czy też do wydania aktu bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola sądowa odbywa się przy uwzględnieniu kryterium legalności, czego wymaga art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Ponadto, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wypadku spraw, gdzie kwestionowana jest bezczynność dotycząca informacji publicznej istotne znaczenie ma ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje kwestie związane z podmiotami obowiązanymi do udostępnienia takiej informacji, jak też zawiera przykładowy katalog informacji podlegających udostępnieniu, czy tryb, w którym winno to nastąpić. Aby postawiony zarzut bezczynności mógł zostać uznany za skuteczny, spełnione muszą być więc warunki podmiotowe i przedmiotowe wynikające z powyższego aktu prawnego. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wedle art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.; dalej "u.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.). Starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.). 3 W świetle powyższych uregulowań, nie budzi wątpliwości, że Starosta [...], którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona to podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem zobowiązany co do zasady do udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem skierowanego do Starosty wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2021 r. było udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje taką informację jako każdą informację o sprawach publicznych (art. 1). Bardziej szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 tego aktu. I tak, według ust. 1 pkt 2 lit. c, udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Wobec powyższego, niewątpliwie projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyrażony już został w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9.03.2021 r. II SAB/Rz 7/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14.09.2021 r. II SAB/Kr 4 114/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30.07.2021 r. II SAB/Lu 67/21). Tym samym, tak zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy powyższej ustawy został w warunkach niniejszej sprawy wyczerpany, co umożliwia przejście do oceny, czy skarżony podmiot rzeczywiście dopuścił się bezczynności, jak zarzucono w skardze. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, kiedy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ze wskazanych unormowań należy wyprowadzić wniosek, że - po pierwsze - podmiot, do którego wpłynęło żądanie o informację publiczną winien zareagować na niego w terminie 14 dni, zaś - po drugie - winien to uczynić w sposób wymagany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, J. M. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie w formie elektronicznej - za pośrednictwem platformy ePUAP - projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Starosta, w odpowiedzi datowanej na 9 lipca 2021 r., poinformował wymienionego, że projekty stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych są opracowane w wersji papierowej, w związku z tym może go udostępnić tylko w takiej formie. Działanie powyższe świadczy o tym, że organ wprawdzie zainicjował procedurę przewidzianą w powołanym art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jednak zastosował ją w sposób nieprawidłowy. W art. 14 ust. 1 u.d.i.p. prawodawca ustanowił regułę, iż to wnioskujący o konkretną informację decyduje o sposobie i formie jej udostępnienia. Adresat takiego żądania jest zaś wolą wnioskującego związany, o ile oczywiście jest w posiadaniu tego rodzaju informacji, jak też dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi umożliwiającymi uczynienie zadość żądaniu. Bez zgody wnioskodawcy nie ma możliwości modyfikacji treści wniosku. Ustawodawca uwzględnił jednocześnie sytuacje, kiedy adresat wniosku o informację publiczną nie dysponuje stosownymi środkami technicznymi. Wówczas, musi on powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Poza tym, z uwagi na konsekwencje przewidziane w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany powinien także wskazać wnioskodawcy termin 14 dni na zajęcie stanowiska w tym zakresie, jak też pouczyć, że brak złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Starosta [...] w powołanym wyżej piśmie z dnia 9 lipca 2021 r., a zatem z zachowaniem czternastodniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ,wskazał J. M., że projekt, którego przekazania się domaga opracowany jest w formie papierowej, w związku z czym, w takiej właśnie formie może być udostępniony. Nie przekazał jednak pouczenia, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego powiadomienia winien on wyrazić w tej kwestii swoje stanowisko, a milczenie bądź odmowa wyrażenia zgody na wskazaną formę spowoduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że przy piśmie z dnia 17 września 2021 r., które wystosowane zostało do wnioskodawcy już po wniesieniu skargi, Starosta przekazał żądany projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] poprzez platformę ePUAP, a zatem w formie wskazanej we wniosku z 8 lipca 2021 r. Oznacza to, że organ posiadał jednak potrzebne w tym zakresie możliwości techniczne. Sąd orzekając w przedmiocie skargi na bezczynność, czyni to uwzględniając stan istniejący w dniu wniesienia takiej skargi. Niezależnie jednak od tego, czy Starosta [...] posiadał odpowiednie środki techniczne, czy też nie, to i tak w dacie wystąpienia ze skargą w sprawie niniejszej, pozostawał on w bezczynności. Stosując bowiem tryb z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wdrożył go nieprawidłowo, tzn. tylko częściowo, zaś mając de facto możliwość uczynienia w pełni zadość żądaniu skarżącego, nie udostępnił informacji publicznej w wymaganym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie w zażądanej formie. W konsekwencji, Sąd obowiązany był do orzeczenia w pkt I wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2021 r., czego podstawę stanowił art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku nie było już zasadne, wobec załatwienia przez organ sprawy, co miało miejsce przy wskazanym piśmie z 17 września 2021 r. Z kolei, mając na uwadze art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem, by Starosta uchylał się od odpowiedzi. Jego działanie było spowodowane mylnym przekonaniem o technicznej niemożności realizacji wniosku. Niezwłocznie po wniesieniu skargi zintensyfikował zaś działania zmierzające do uwzględnienia żądania. Orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi wynoszący 100 zł, znajduje podstawę w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sprawa niniejsza rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, a to na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. 7