II GSK 529/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 415/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 415/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 111/20, uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Po przeprowadzeniu - z udziałem strony - uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w kierunku ewentualnego spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary oraz ustalenia szczegółowych (sprecyzowanych przez i organ) okoliczności związanych z zamianą pojazdów, którymi wykonywano przedmiotowy przewóz towaru, oraz po wezwaniu skarżącej do przedstawienia obowiązujących w firmie procedur postępowania na wypadek konieczności dokonania zamiany pojazdów i wskazania osób odpowiedzialnych za organizowanie oraz nadzór przewozu, a także po uzyskaniu stanowiska kierowcy w tych kwestiach, Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10.000 zł, o jakiej mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 859, ze zm., dalej jako: "ustawa SENT"), z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika, o którym mowa w art. 8 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu decyzją z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i za niesporne uznał naruszenie przez skarżącą obowiązku przewoźnika wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - oddalając skargę wyjaśnił, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji, wykazała, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu organy należycie zastosowały się do zaleceń i wskazań zawartych w wyżej wymienionym wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, aocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 24 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu społecznego a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i w Opolu kosztów postępowania tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Znaczy to, że sąd kasacyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, poprzedzający rozważania, za wystarczający. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza bowiem, że Sąd ten nie rozpoznaje sprawy ponownie - w jej całokształcie - lecz uprawniony jest jedynie do oceny, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których środek zaskarżenia oparto - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Skład orzekający NSA za chybiony uznał jedyny zarzut skargi kasacyjnej (z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. zarzut błędnej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu społecznego a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na kary pieniężnej. Nie ulega kwestii, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu i wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega zaś na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 840/09). Ocena zasadności sformułowanego w niniejszej sprawie zarzutu wymaga przypomnienia, że zgodnie z objętym podstawą kasacyjną przepisem art. 24 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Jak wynika z treści pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji - odnośnie do przewidzianej cytowanym przepisem przesłanki "interesu publicznego" - wskazał, że "charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu publicznego, korektę błędnych decyzji itp." Podniósł też, że ustalenie istnienia przesłanki "interesu publicznego" wymaga wyważenia takich wartości jak: zasada płacenia należności i możliwość zastosowania indywidualnej ulgi - jako wyjątku od wyżej wskazanej zasady. Zdaniem składu orzekającego NSA - mając na uwadze sposób sformułowania zarzutu w petitum skargi kasacyjnej jak i treść jego uzasadnienia - skarżący kasacyjnie nie podważa przedstawionego wyżej rozumienia "interesu publicznego" i jest ono zgodne - jak wskazał WSA - z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota sporu - w świetle omawianego zarzutu kasacyjnego, wskazującego też na "nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na A. Sp. z o.o. kary pieniężnej" - sprowadza się natomiast do zarzutu wadliwego zastosowania/niezastosowania art. 24 ust. 3 ustawy SENT w okolicznościach sprawy, niespornych z uwagi na brak stosownego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze, że zwrot "interes publiczny" należy do nieostrych, a ratio umieszczenia takiego zwrotu w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza zaś stosowanie prawa. (zob. E. Łętowska, "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych", Państwo i Prawo, 7-8/2011). Wobec powyższego należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT (w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli), zgodnie z którym, w przypadku, gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik nie wykona obowiązku, o którym mowa w art.8 ust.1 odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Natomiast przepis art. 8 ust.1 ustawy SENT stanowi, że podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. Z kolei z treści art.6 ust.3 pkt 1 lit. c ustawy SENT wynika jednoznacznie, że w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust.1 (objętego monitorowaniem), przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej ma obowiązek, uzupełnić zgłoszenie o numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a. W tym stanie prawnym strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, polegające na braku aktualizacji (uzupełnienia) w zgłoszeniu SENT danych dotyczących numeru rejestracyjnego środka transportu, o którym mowa w art.2 pkt 11 lit. a. ustawy SENT. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w trakcie kontroli stwierdzono, że numer rejestracyjny ciągnika samochodowego wykazanego w zgłoszeniu nie odpowiada stanowi faktycznemu, to jest numerowi ciągnika, którym faktycznie wykonywano przewóz. Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 sierpnia 2018 roku w miejscowości P. doszło do zmiany ciągnika, którym był wykonywany przewóz towaru objętego monitoringiem. Strona skarżąca posiadała wiedzę o konieczności zmiany ciągnika samochodowego co najmniej dzień przed kontrolą drogową a po zmianie ciągnika samochodowego i przed rozpoczęciem przewozu była informowana przez kierowcę o dokonanych czynnościach. Strona skarżąca wezwana przez organ nie przedstawiła żadnych wyjaśnień ani dokumentów wskazujących na istnienie procedur w przedsiębiorstwie dotyczących zaistniałej sytuacji w trakcie realizacji przewozu. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że rocznie wykonuje ok. 25 tys. przewozów, w tym - przykładowo w 2018 r. - w procedurze SENT kilka tysięcy. W tym stanie rzeczy, wg składu orzekającego NSA, za trafną uznać należy ocenę, że kontrolowane zgłoszenie SENT uchybia w znacznej części wymogom określonym w cytowanym art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy SENT, a charakter tych danych ma znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego. Tylko bowiem prawidłowe zgłoszenie daje możliwość dokonania zdalnych analiz, monitorowania, przeprowadzenia skutecznych kontroli, umożliwia prawidłową identyfikację rodzaju wykonywanego przewozu i podmiotów biorących udział w przewozie - a więc osiągnięcie celów ustawy SENT. Z tych względów - jak zasadnie wskazał WSA - stwierdzone w sprawie uchybienie jako utrudniające kontrolę nie może być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym. Zgodzić należy się też z oceną, że - w świetle charakteru i zakresu prowadzonej działalności - skarżącej kasacyjnie spółce znane są wymogi wypełniania zgłoszeń SENT i skutki uchybień w tym zakresie. Nie było przy tym podstaw, by stwierdzonej wadzie zgłoszenia przypisać charakter nieistotnej oczywistej omyłki. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sam fakt braku wpływu uchybień zgłoszenia SENT na uszczuplenie należności publicznoprawnych nie przesądza, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 24 ust. 3 powoływanej ustawy. Sytuacje, w której braki zgłoszenia mogą uniemożliwić realizacje celów i założeń ustawy SENT uzasadnia stwierdzenie, że uchybienia te mogą stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa. Istotnie, na podstawie zestawienia ilości zrealizowanych przewozów z liczbą stwierdzonych wadliwości zgłoszeń SENT nie można spółce generalnie zarzucić lekceważenia ciążących na niej obowiązków. Zgodzić należy się też z tym, że kary pieniężne przewidziane ustawą SENT nie mają charakteru fiskalnego, lecz prewencyjny. Jednakże skarga kasacyjna nie podważa skutecznie oceny, że fakt jedenastokrotnych naruszeń wyklucza przyjęcie incydentalności naruszeń, świadczy o braku staranności w wykonywaniu obowiązków prawidłowego wypełnienia zgłoszeń SENT i uzasadnia konieczność zdyscyplinowania i zastosowanie prewencji. Co do zasady zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie spółką - odwołującą się do orzecznictwie NSA - że nie leży w interesie publicznym nakładanie dolegliwych kar na przewoźnika działającego legalnie, który dopuścił się pewnych uchybień formalnym o nieistotnym znaczeniu, jeśli nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci uszczuplenia dochodów a nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia (por. np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 182/19 i powołane tam orzecznictwo). Istota problemu przy ocenie, czy w konkretnej sprawie zachodzi uzasadniona interesem publicznym możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej sprowadza się do oceny wagi stwierdzonych naruszeń z punktu widzenia celów ustawy o systemie monitorowania, w kontekście wartości takich jak m.in. sprawiedliwość i równość. Ocena spełnienia przesłanki "interesu publicznego" - przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT i uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej – powinna uwzględniać również szczególne znaczenia zasady proporcjonalności. W orzecznictwie zasadnie podnosi się bowiem, że zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawodawca nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń czyni to dla zabezpieczenia interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć zatem charakter wyjątkowy. Rozważenia wymagają takie okoliczności, jak to czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie mają charakter incydentalny, nie noszą znamion działania celowego, czy nie są przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków (por. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1203/21, 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 192/22) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak podstaw by twierdzić, że nałożona kara - z uwagi na zakres i charakter uchybienia w zgłoszeniu SENT - naruszała zasadę proporcjonalności. Ustalone w rozpatrywanym przypadku naruszenie - które, jak już wskazano, uchybia wymogom określonym w cytowanym art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy SENT, a brak ten dotyczył danych mających istotne znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego - nie może być oceniany tak samo, jak zostało to dokonane w orzeczeniach, gdzie zachodziły podstawy do oceny naruszeń jako "drobnych" (np. niepodanie numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji, niedokładne wypełnienie zgłoszenia o charakterze oczywistych omyłek). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) - na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.