II SAB/Łd 147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 25 czerwca 2021 r.; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. na rzecz skarżącej M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc M. W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 50,00 zł; 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że wnioskiem z dnia 25 czerwca 2021r., przesłanym na wskazany adres mailowy, skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji publicznej od Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. w zakresie wynagrodzenia na stanowisku głównego specjalisty. Mail został dostarczony na serwery adresata, nie wystąpiły żadne przeszkody i błędy. Organ nie udzielił odpowiedzi. W ocenie skarżącej, z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku skarżącej, zasadnym jest przyznanie na jej rzecz kwoty 50,00 zł. Kwotę tę skarżąca zamierza przeznaczyć na cele społeczne, tj. na rzecz Stowarzyszenia A, które opiekuje się potrzebującymi zwierzętami na terenie powiatu bocheńskiego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zasądzenie tej kwoty winno dać organowi asumpt do nieignorowania wiadomości od obywateli, a jednocześnie zadośćuczyni krzywdę skarżącej, która została wywołana brakiem aktywności organu. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca nie może w pełni zrealizować kontroli społecznej przestrzegania przepisów prawa przez Dyrektora Zarządu Lokali Miejskich w Ł. Dodał, że skarżąca dowiedziała się, iż Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w Ł. proponuje radcy prawnemu wynagrodzenie na poziomie 3.500,00 brutto w wymiarze pełnego etatu, gdy tymczasem zgodnie z ustawą o radcach prawnych, wynagrodzenie radcy prawnego nie może być niższe od wynagrodzenia głównego specjalisty. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, skoro organ udostępnia swój adres mailowy, winien zapewnić taką obsługę skrzynki, aby zapewnić sprawny i dogodny kontakt każdemu, kto z tej formy kontaktu zechce skorzystać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśnił również, że w dniu 25 czerwca 2021r. na ogólnodostępny adres e-mail Zarządu Lokali Miejskich w Ł. wpłynęło zapytanie o wskazanie najniższej kwoty brutto wynagrodzenia na stanowisku głównego specjalisty w ww. jednostce budżetowej. Przedmiotowe zapytanie wpłynąć miało od skarżącej z adresu wskazanego e-mail. Organ podniósł, że wobec nieprecyzyjnego charakteru zapytania - w przedmiotowej wiadomości e-mail nie powołano się wprost na ustawę z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2020r., poz. 2176 z późn. zm.), zapytanie zamiast do odpowiedniej komórki organizacyjnej Zarządu Lokali Miejskich w Ł. odpowiadającej za dostęp do informacji publicznej trafiło w ramach wydłużonego obiegu korespondencji ostatecznie do Wydziału ds. Kadr Zarządu lokali Miejskich w Ł. Nastąpiło to już po wpłynięciu skargi z dnia 11 lipca 2021r. Wydział ds. Kadr po otrzymaniu wiadomości e-mail z dnia 25 czerwca 2021r. i otrzymaniu informacji o skardze z dnia 11 lipca 2021r. niezwłocznie zajął się odpowiedzią na zapytanie skarżącej i udostępnił jej na wskazany przez nią adres e-mail wnioskowaną informację publiczną w sposób wyczerpujący w dniu 14 lipca 2021r. Pismem z dnia 16 września 2021r. pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania, wobec udzielania odpowiedzi, a w pozostałym zakresie podtrzymał skargę, gdyż organ nie udzielił odpowiedzi w terminie. Dodał również, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wniosek skarżącej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich w Ł. mieści się bowiem w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Kwestią niesporną jest również, iż zakres żądania przedmiotowego wniosku mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób przykładowy, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15, CBOSA). Co istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Jak podkreśla się w judykaturze "informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe" (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1577/19, LEX nr 3028213.). A zatem wnioskowana prze skarżącą informacja dotycząca wynagrodzenia na stanowisku głównego specjalisty stanowi informację publiczną. Nie ulega wątpliwości - zwraca na to uwagę również pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 16 września 2021r.- że wnioskowana informacja została udzielona skarżącej przez organ. Nastąpiło to jednak już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność. Kwestia ta nie jest sporna dla stron. Organ w drodze wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną w dniu 14 lipca 2021r. udzielił skarżącej odpowiedzi. Udzielenie zatem wnioskowanej informacji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 25 czerwca 2021r., skutkuje tym, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oceniając termin, w którym udzielono tej odpowiedzi Sąd uznał, że organ dopuściła się bezczynności, bowiem odpowiedź nie została udzielona skarżącej w ustawowym 14 – dniowym (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak bezczynność w załatwieniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Analizując pojęcie "rażącego naruszenia prawa", wskazać należy, że "wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny. W orzecznictwie przyjmuje się, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Z tego względu orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane jedynie dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I FSK 644/21, LEX nr 3218891). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Bezczynność organu miała zakres kilku dni. Jednak zauważyć należy, iż podniesiona przez organ kwestia problemów organizacyjnych związanych z przesyłaniem korespondencji między komórkami organizacyjnymi organu, nie ma znaczenia dla sprawy i nie może stanowić skutecznego argumentu usprawiedliwiającego zwłokę w załatwieniu wniosku skarżącej. Odnosząc się do żądania skarżącej w zakresie przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 50 zł, Sąd uznał je za niezasadne i oddalił w tym zakresie skargę, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., I OSK 1322/19, LEX nr 3205542). Okoliczności przedmiotowej sprawy, tj. udzielenie skarżącej odpowiedzi we wnioskowanym zakresie – czego skarżąca nie kwestionuje – oraz zwłoka w załatwieniu wniosku, które nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz argumentacja wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 50 zł, nie uzasadniają tego żądania. Przedstawiona w skardze okoliczności nie są wystarczające do przyznania żądanej sumy pieniężnej mając na uwadze przedstawionej wyżej stan sprawy. Ponadto skarżąca w żaden sposób nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że wskazany wyżej okres bezczynności spowodował u niej jakikolwiek wymierny uszczerbek (zob. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 3271/19, LEX nr 3046125.). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, natomiast na postawie 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł jak w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa (17 zł), orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). dc