VII SA/Wa 1142/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ) w związku z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, na części działki nr ew [...] w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu Starosta Powiatu [...] wskazał, że Wójt Gminy w [...] zwrócił się o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew [...] w miejscowości [...] gm. [...] realizowanej przez M. S. W przesłanym projekcie decyzji wskazano rodzaj zabudowy, jako zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych. Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. odmówił przedmiotowego uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku powtórnego rozpatrywania wniosku zwrócono się do Urzędu Gminy w [...] o złożenie dokumentów i wyjaśnień mających potwierdzić, iż inwestycja realizowana przez wnioskodawcę spełnia wymogi przewidziane dla zabudowy zagrodowej. Z przesłanego przez Gminę wyjaśnień wynikało, że organ nie badał czy wnioskodawca jest rolnikiem. Starosta wskazał, że zabudowa zagrodowa została zdefiniowana w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) z którego wynika, że należy przez nią rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowana zagrodowa zarezerwowana jest dla rolnika, gdyż prowadzi do powstania siedliska na gruntach należących do gospodarstwa rolnego. M. S. nie jest właścicielem działki na której zamierza założyć siedlisko, jak również inne działki wchodzące w skład deklarowanego gospodarstwa rolnego są jedynie dzierżawione. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Z projektu decyzji wynika, że wnioskodawca dzierżawi grunty rolne o łącznej pow. 3,6 ha. Umowy dzierżawy mogą zostać w każdej chwili rozwiązane, skarżący nie jest właścicielem żadnych gruntów. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że stanowią trwałą, zorganizowaną całość. Ponadto w celu ustalenia, że wnioskodawca może budować dom jednorodzinny w zabudowie zagrodowej, organ rozważał czy posiada on możliwości zastania rolnikiem - czy spełnia wymogi ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2017r. poz. 2196) i weryfikacja ta wypadła negatywnie. M. S. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty Powiatu [...] o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 17 pkt 1, art. 123, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), po rozpoznaniu zażalenia M. S., na postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, na części działki nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 4 ww. ustawy wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zgodnie z przedłożonym projektem decyzji, planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, na części działki nr ew [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Teren inwestycji obejmuje grunty orne sklasyfikowane jako R IIIb i R IVb. Wójt Gminy [...] przesłał projekt decyzji wskazując, że dotyczy ona zabudowy zagrodowej, a więc miałoby zastosowanie wyłączenie o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ uzgadniający zakwestionował to stwierdzenie, uznając, iż M. S. nie spełnia wymogów aby planowana przez niego zabudowa kwalifikowana była jako zabudowa zagrodowa. Zgodnie z definicją słownikową, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220), stąd też zabudowę zagrodową można definiować między innymi w tego rodzaju sposób. Wykładni pojęcia "zabudowa zagrodowa" należy dokonać przy uwzględnieniu art. 553 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wraz z zabudową o charakterze gospodarczym lub inwentarskim musi współistnieć budynek mieszkalny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2725/13, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że zabudowa zagrodowa musi być rozumiana jako łączne zainwestowanie domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarskimi dla danego gospodarstwa rolnego, składającego się z szeregu nieruchomości. Jedynym kryterium jest ograniczenie położenia działek do terytorium jednej gminy (co wynika z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) oraz powiązania organizacyjno - gospodarczego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r., sygn., akt IV SA/Wa 523/12, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby móc wydać decyzję dla przedsięwzięcia realizowanego w zabudowie zagrodowej podmiot inicjujący postępowanie musi być rolnikiem, musi udowodnić, że prowadzi na terenie danej gminy gospodarstwo rolne o powierzchni przewyższającej średnią, a posiadane przez niego grunty spełniają wymogi przewidziane dla zabudowy zagrodowej (grunty rolne uprawiane przez inwestora, dom mieszkalny itp.). Musi też udowodnić powiązanie gospodarczo-organizacyjne planowanego zamierzenia inwestycyjnego z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co należy rozumieć w ten sposób, iż zamierzenie objęte wnioskiem musi być inwestycją realizowaną na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, nie zaś w związku z innymi sferami aktywności inwestora. Dla przesądzenia funkcji zagrodowej zabudowy niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym. Konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Organ pierwszej instancji stosując art. 106 § 4 k.p.a., przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a w jego toku M. S. nie wykazał, że jest rolnikiem. Wskazywane gospodarstwo rolne składa się jedynie z gruntów dzierżawionych, dlatego słusznie odmówiono uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po analizie materiału dowodowego stwierdziło, że odmowa uzgodnienia decyzji była uzasadniona. Nietrafne było twierdzenie zażalenia, że zabudową zagrodową jest każda zabudowa, o ile inwestor wykaże, że dysponuje (jest właścicielem lub dzierżawcą) gospodarstwem rolnym związanym z tą zabudową, przekraczającym średnią powierzchnię w danej gminie. Zdaniem M. S. nie miał on obowiązku wykazać, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Zdaniem SKO, gospodarstwa rolnego nie może prowadzić osoba nie będąca rolnikiem. Sprowadzenie wymogów jedynie do elementów przedmiotowych byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy. Stanowisko w tym zakresie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 354/18, w którym stwierdził, że celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo w okolicy. W tym kontekście bez znaczenia jest, że rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne również na wydzierżawionych gruntach. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., zarzucając wydanie go z naruszeniem: 1) art. 8 K.p.a. - organ prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej poprzez nakładanie obowiązku nie wynikającego z przepisów prawa, tj. wykazania, że jest rolnikiem indywidualnym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną przez skarżącego zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie [...], - art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego zastosowanie i żądanie wykazania, że jest rolnikiem indywidualnym. Domagał się uchylenia wydanych w sprawie postanowień. W uzasadnieniu skargi podniósł, że każdy kto prowadzi gospodarstwo rolne jest rolnikiem. Nie ma znaczenia definicja rolnika indywidualnego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Osoba prowadząca gospodarstwo rolne może, ale nie musi być rolnikiem indywidualnym w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Okoliczność ta nie ma nic wspólnego z możliwością ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Gospodarstwo rolne, należy definiować zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, gdzie za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na gruncie aktualnego stanu prawnego nie ma wymogu aby w skład gospodarstwa rolnego wchodziło prawo własności gruntów rolnych. Gospodarstwo tworzą również grunty, stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego czy użytkowania, oraz przedmiot praw o charakterze obligacyjnym (np. dzierżawa). Błędem było odwoływanie się do definicji rolnika indywidualnego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zabudowa zagrodowa związana jest z gospodarstwem rolnym, o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które należy definiować zgodnie z art. 55 Kodeksu cywilnego. Okoliczność, że skarżący nie jest właścicielem działki, na której zamierza założyć siedlisko, jak również, że inne działki wchodzące w skład "deklarowanego gospodarstwa rolnego" są jedynie dzierżawione, nie ma znaczenia gdyż w skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić nieruchomości dzierżawione. Stanowisko Starosty, że zabudowa zagrodowa musi "trwale" służyć prowadzonemu gospodarstwu rolnemu, co wyklucza dzierżawę gruntów, nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Zgodnie z projektem decyzji przedłożonym do uzgodnienia Staroście [...] planowana inwestycja polegała na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, na części działki nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Teren inwestycji obejmuje grunty orne sklasyfikowane jako R lllb i R IVb. Wójt Gminy Łaskarzew przesłał projekt decyzji do uzgodnienia wskazując, że dotyczy on zabudowy zagrodowej i zastosowanie ma wyłączenie o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, w skrócie "u.p.z.p.") Projektowany budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej usytuowany na części działki [...], w obrębie [...] związany miał być (jak wskazano we wniosku) z gospodarstwem rolnym składającym się z działek o nr ewid. [...],[...] i [...], obręb [...]. Wskazane działki położone są na terenie gminy [...]. Powierzchnia deklarowanego gospodarstwa rolnego wynosi 3,6 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...], która wynosi 3,2 ha. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, w tej sprawie w zakresie tego czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt decyzji lub też odmawia takiego uzgodnienia. Zadaniem organu uzgadniającego była ocena inwestycji z punktu widzenia celów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W związku z powyższym, uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych miało na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. W przeprowadzonym postępowaniu rozważenia wymagało, czy planowana przez skarżącego inwestycja da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem działek objętych inwestycją. Warunkiem koniecznym uzgodnienia było ustalenie, że inwestycja służyć będzie rolnemu wykorzystaniu terenu. Zweryfikowano czy powstanie gospodarstwo rolne związane z planowaną zabudową i organ słusznie wskazał, że brak jest dowodów na to, że planowana zabudowa zagrodowa będzie funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym. Brak było podstaw faktycznych do stwierdzenia, że inwestycja będzie elementem funkcjonującego gospodarstwa rolnego. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", zaś pojęcie "zabudowy zagrodowej" zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), nie mogło być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W pojęciu zabudowy zagrodowej mieści się zabudowa o charakterze gospodarczym lub inwentarskim oraz współistniejący budynek mieszkalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12). W orzecznictwie wskazuje się też, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia gospodarstwa rolnego i należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/12). W sytuacji gdy wniosek inwestora dotyczył zabudowy zagrodowej obowiązkiem organu uzgadniającego było stwierdzenie, istnienia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową mieszkaniową. Organ pierwszej instancji stosując się do przepisu art. 106 § 4 k.p.a. przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznał, że M. S. nie wykazał, że jest rolnikiem gdyż nie wskazywał na żaden rodzaj działalności rolniczej powiązanej funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, a obszar którym dysponuje składa się wyłącznie z gruntów dzierżawionych. Zdaniem skarżącego nie miał on obowiązku wykazywać, że jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Gdyby jednak tak było, to organ uzgadniający, w istocie nie miałby podstaw do działania i merytorycznej oceny sprawy. Słusznie Kolegium uznało, że gospodarstwa rolnego nie może prowadzić osoba nie będąca rolnikiem. Sprowadzenie wymogów w tym zakresie jedynie do elementów przedmiotowych byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 354/18 stwierdził, że celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że rolnik oczywiście może prowadzić gospodarstwo rolne na gruntach dzierżawionych, problem jednak w tym, że skarżący nie wykazał tej okoliczności w najmniejszym zakresie. Podkreślenia wymaga, że gospodarstwo rolne wraz z zabudową zagrodową wiąże element podmiotowy - osoba rolnika. Podnieść należy, że regulacje prawne dotyczące zabudowy zagrodowej mają charakter wyjątkowy (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3066/13), a jako takie wymagają wykładni ścieśniającej. Obowiązkiem organu było zbadanie wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnione jest to szczególną ochroną, jaką obowiązujące przepisy prawa przewidują dla gruntów rolnych. W świetle powyższego nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.