I SA/Bd 675/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Inne z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS, Zakład, organ) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r., odmawiającą B. W. (dalej także Skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych od marca 2020 r. do maja 2020 r. Organ podał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek - zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.) - dalej jako: "ustawa COVID-19" – jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W związku z tym, że deklaracje rozliczeniowe za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Skarżąca złożyła [...] lipca 2020 r. ZUS odmówił jej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Organ podkreślił, że ustawa COVID-19 jest zbiorem szczególnych praw obowiązujących w czasie epidemii. Jednym z nowych uprawnień jest prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od marca do maja 2020 r. To nowe uprawnienie jest jednak obwarowane nowymi obowiązkami - jednym z nich jest konieczność złożenia w terminie określonym ustawą COVID-19 dokumentów rozliczeniowych. W tej sytuacji powoływanie się przez Skarżącą na brak możliwości przekazania dokumentów rozliczeniowych w terminie w związku z trudną sytuacją spowodowaną COVID-19 zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze Skarżąca podała, że wszystkie deklaracje rozliczeniowe oraz raporty imienne za marzec, kwiecień i maj złożyła w terminie nieprzekraczającym 30 czerwca 2020 r. Ponieważ zawierały błędy złożyła korekty prawidłowo wypełnione, które dotarły do organu z datą [...] lipca 2020 r. Dodała, że nie można było wejść do budynku ZUS zatem dokumenty należało wrzucać do skrzynek przed budynkiem i stąd złożone w terminie nie zostały opatrzne potwierdzeniem ich odbioru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 28 października 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. (por. k. 58 akt sądowych). Jednocześnie Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma i z możliwości tej skorzystała. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 do maja 2020 r. Organ podnosi, że Skarżąca w terminie tj. do 30 czerwca 2020 r. nie dostarczyła dokumentów rozliczeniowych za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r., w związku z tym nie prawa do zwolnienia. Dokumenty te, na co wskazał Zakład, zostały złożone w dniu [...] lipca 2020 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał m.in. art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, a w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. jej art. 31zq ust. 7. Art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 przewiduje, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Natomiast w art. 31zq ust. 8 uregulowano tryb zaskarżenia decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania składek. Ponadto w decyzji tej odwołano się do art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 w ogólny sposób wspominając o uprawnieniu do zwolnienia z opłacania nieopłaconych składek pod warunkiem przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., o ile płatnik nie jest zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych. W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 31zq ust.1-3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania – w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Jednocześnie do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w myśl art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to o tyle istotne, ponieważ o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia natury proceduralnej. W skardze, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wskazała, że złożyła po konsultacji telefonicznej w terminie wymagane dokumenty natomiast ich korekty po kolejnej rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu dotarły do zakładu już [...] lipca 2020 r. Skarżąca zatem składając dokumenty zarówno w wersji pierwotnej (jak wskazuje [...] kwietnia 2020 r.) jak i ich korekty działała w oparciu o uzgodnienia z organem. Zdaniem Sądu, skoro jedynym – jak wskazuje organ – powodem odmowy uwzględnienia wniosku było niezłożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych w terminie do [...] czerwca 2020 r., organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa na niej ciążył i nie podlegała ona zwolnieniu w tym zakresie oraz odnieść się do podnoszonej okoliczności złożenia dokumentów w terminie, co miało nastąpić w reakcji na pismo ZUS z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz rozmowę telefoniczną. Uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie, z uwagi na swój lakoniczny charakter, nie czynią zadość temu wymogowi. Brak w aktach sprawy choćby pisma, na które powołuje się Skarżąca, co wobec braku stanowiska organu w tym zakresie oraz odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez Skarżącą, nie pozwala na ocenę jaki stan faktyczny był przedmiotem analizy przez organ. W istocie rzeczy nie wiadomo zatem na jakiej podstawie faktycznej organ oparł wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. Samo przytoczenie treści art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 nie pozwala na formułowanie w tym zakresie dalej idących wniosków. Opisane wyżej braki w materiale dowodowym prowadzą nadto do wniosku o uchybieniu przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stanowią one bowiem, że organy w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i są w tym zakresie zobowiązane obowiązane do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powyższe uzasadnia zatem przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w postępowaniu organu doszło do istotnego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] sierpnia 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed upływem terminu w dniu [...] czerwca 2020 r., wówczas Skarżący miałby szansę dotrzymać terminu. Organ powinien był o to zadbać. Jednocześnie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ przed wydaniem decyzji odmownej z [...] sierpnia 2020 r. ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wskazał stronie przesłanek od niej zależnych (takich jak wymóg złożenia deklaracji), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony z tego tylko powodu, że dokumenty za marzec, kwiecień i maj 2020 r. została złożona z przekroczeniem terminu [...] czerwca 2020 r. Złożenie wniosku, który zdaniem organu był niekompletny, obligowało go do podjęcia działań eliminujących niedopatrzenie strony. Jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Takiej adnotacji w aktach brak, nie wspominając już o tym, że trudno sobie wyobrazić, aby spełniona była wyrażona w art. 10 § 2 k.p.a. przesłanka pozwalająca organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału. Art. 10 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Podobnym warunkiem ograniczone jest ewentualne odstąpienie od zastosowania się do wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten w zdaniu drugim stanowi, że przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Oznacza to, że gdyby nawet organ dostrzegał przesłanki pozwalające mu nie zastosować się do wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a., to musiałby utrwalić to w aktach sprawy, tymczasem tego rodzaju adnotacji w aktach nie ma. Naruszenie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło Skarżącej uzyskanie informacji o tym, że nie złożyła wszystkich wymaganych do uzyskania zwolnienia dokumentów, a w konsekwencji – pozbawiło go prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie. Jednocześnie w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygniecie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet jeśli strona w terminie do [...] czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może jej odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać strony. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto Sąd nie rozstrzygał w sprawie o kosztach postępowania, ponieważ Skarżący był zwolniony z obowiązku ich uiszczenia. T. Wójcik J. Szulc H. Adamczewska-Wasilewicz