II OSK 763/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 752/21 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 9 lipca 2021 r. nr WINB-WOA.7721.14.33.2021 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 listopada 2021 r., II SA/Ke 752/21, oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej: WINB) z 9 lipca 2021 r. znak: WINB-WOA.7721.14.33.2021 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej: PINB) z 12 maja 2020 r. znak: PINB-SO.5160.7. 2019.I, którym wstrzymano w terminie natychmiastowym roboty budowlane przy remoncie i przebudowie strychu i mieszkania nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K., wykonywane przez skarżącego, ze względu na prowadzenie tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącego na zaskarżone postanowienie w sytuacji, gdy WSA nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym zarzutów związanych z ustaleniem stanu faktycznego robót i podstawy prawnej ich realizacji, niezasadnie uznając wstrzymanie robót za prawidłowe; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: u.p.b.) przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, to jest WINB i wydanego przez ten organ postanowienia, co skutkowało wydaniem przez Sąd I instancji wyroku nieuwzględniającego skargi; 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 u.p.b. przez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym oceny zakresu wykonanych prac i porównania ich z wydanymi decyzjami administracyjnymi i stanowiącymi do nich załączniki projektami budowlanymi i ekspertyzami a finalnie uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 u.p.b. przez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz nie dokonały szczegółowej analizy wskazywanych przez skarżącego decyzji administracyjnych pozwalających na realizację kwestionowanych prac bez konieczności dopełnienia dodatkowych obowiązków, tj. decyzji PINB z 11 października 2006 r. znak: PINB.SO.7141-1-7/06, decyzji PINB z 17 czerwca 2014 r. znak: PINBSO.5162.17.2014, a także decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 171/2004 znak: GPAB.III.7353-8-32/04 o pozwoleniu na budowę w zakresie remontu budynku wraz z wymianą instalacji wewnętrznych w tym elektrycznej i gazowej w budynku, decyzji PINB z 10 maja 2000 r. znak: PINB.SO-7356-1-48/00 nakazującej między innymi wymianę drewnianych schodów na strych; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, podczas gdy tylko z jednego dokumentu zalegającego w aktach organu I instancji, tj. ekspertyzy stanu drewna konstrukcyjnego budynku opracowanej w lipcu 2013 r. przez mgr inż. W. S. wynika, że stan konstrukcji jest katastrofalny i na tej podstawie PINB wydał decyzję nakazową do usunięcia stwierdzonego zagrożenia; 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania (na str. 9) zaskarżonego wyroku, że w budynku wpisanym do rejestru zabytków, wykonanie wszelkich (nawet najdrobniejszych) robót remontowych czy przebudowy wymaga pozwolenia na budowę, pomimo tego, że istniały przesłanki do uznania skargi i uchylenia postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji celem dokonania prawidłowej kwalifikacji prac realizowanych w obiekcie oraz oceny zasadności ich wstrzymania, w sytuacji, gdy wstrzymanie robót w budynku o tak złym stanie technicznym może powodować zagrożenie na substancji budynku a także wobec braku podstaw prawnych wynikających z przepisów u.p.b. do wstrzymania; II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 u.d.p. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie nie naruszył swoich obowiązków wynikających z u.p.b. i k.p.a. i prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do realizacji robót bez wymaganego pozwolenia, podczas gdy przepisy u.p.b., tj. art. 50 u.p.b. w ramach wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wskazują czy na tym etapie ewentualna rozbiórka robót jest konieczna, albowiem takiej oceny organ może dokonać na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego, samo zaś wstrzymanie winno być poparte podstawą faktyczną, w innym zaś przypadku wstrzymanie narusza prawa inwestora do prawidłowego korzystania z budynku; 3. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 7a u.p.b. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że roboty realizowane przez skarżącego spowodują zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a co za tym idzie stanowi przebudowę i remont obiektu zabytkowego i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zakres prac objęty jest odrębnymi postępowaniami, akta których zalegają w organie I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawą wydania postanowienia PINB utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem WINB był art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Stosownie do art. 29 ust. 7 pkt 1 u.p.b. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wykonanie zatem jakichkolwiek robót budowlanych (w tym remontu, przebudowy, instalacji) w obiekcie budowlanym, który wpisany został do rejestru zabytków każdorazowo wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uprzedniego zajęcia stanowiska (wydania pozwolenia) przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W związku zaś z okolicznością, że w niniejszej sprawie skarżący wykonywał bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane przy remoncie i przebudowie strychu oraz mieszkania nr [...] w budynku, który na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 kwietnia 1972 r. wpisany został pod numerem [...] do rejestru zabytków, organ zasadnie dokonał ich wstrzymania w terminie natychmiastowym. Prawidłowo zatem organy, jak i Sąd, uznały, że przedmiotowy budynek, jako obiekt budowlany objęty został wpisem do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 29 ust. 7 pkt 1 u.p.b., tzw. wpisem indywidualnym. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest bowiem cały budynek (w tym również jego wnętrza) a zakres ochrony konserwatorskiej jest szerszy niż w przypadku wpisu obszarowego obejmującego ochroną tylko zewnętrzne cechy obiektu. Zezwoleń konserwatora zabytków wymagają zatem również wszelkie prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. W tym miejscu wskazania wymaga, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowej nieruchomości, na które skarżący miał pozwolenia i stosowne zgody, wynikają z wcześniejszych decyzji. Natomiast roboty budowlane przy remoncie i przebudowie strychu oraz mieszkania nr [...] w przedmiotowym budynku wykonywane były bez wymaganych pozwoleń, albowiem nie zostały wymienione we wcześniejszych decyzjach. W związku z powyższym organy prawidłowo na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wstrzymały ich wykonanie. Z przedstawionych wyżej względów jako niezasadne zostały ocenione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 "ust. 7a" (powinno być pkt 7a) u.p.b. przez błędną wykładnię. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ono prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania w tej sprawie powołanej normy procedury sądowoadministracyjnej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. pozostają w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwione. Nie sposób bowiem zarzucić organom dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz w sposób niewyczerpujący zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie na gruncie tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w realiach tej sprawy nie było wymaganych prawem przesłanek do zastosowania przez Sąd I instancji normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił natomiast, że analiza projektów załączonych do wcześniejszych decyzji dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz analiza treści samych decyzji pozwoliła stwierdzić, że wskazane rozstrzygnięcia nie obejmowały swoim zakresem wykonywania robót polegających na remoncie i przebudowie strychu oraz mieszkania nr [...], co z kolei obligowało organy nadzoru budowlanego do zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Za bezzasadny uznać należało również pierwszy z podniesionych zarzutów, tj. podnoszący, że Sąd I instancji nie odniósł się wyczerpująco do argumentów przedstawionych w skardze, w tym zarzutów związanych z ustaleniem stanu faktycznego robót i podstawy prawnej ich realizacji. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Samo twierdzenie strony, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem, że gdyby Sąd I instancji odniósł się do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów skargi, to wynik sprawy mógłby być inny. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.