III OSK 4875/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1856/20 w sprawie ze skargi małoletnich K. i N. B. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1856/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletnich K. i N. B. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową A. K. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] listopada 2019 r. o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 53 – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że P. B.– zmarły ojciec dzieci na 37 lata życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 8 lat, 5 miesięcy i 11 dni. Ponadto w okresach 16 października 2003 r. - 3 czerwca 2005 r., 1 kwietnia 2007 r. - 1 czerwca 2008 r., 1 listopada 2008 r. - 31 maja 2010 r., 1 września 2010 r. - 30 kwietnia 2013 r. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] marca 2020 r. ustalił u P. B. trwałą częściową niezdolność do pracy od 1 lutego 2019 r. Zdaniem organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu przez zmarłego ojca dzieci uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ wyjaśnił, że przyznawanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania tego rodzaju świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia lub długości przerw pomiędzy jego poszczególnymi okresami, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych i wyjątkowych. Natomiast wskazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy fakt choroby alkoholowej ojca dzieci nie zasługuje na uwzględnienie. Za szczególną okoliczność niespełnienia przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie może być uznany stan niewykonywania zatrudnienia, bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, a zwłaszcza spowodowany nadużywaniem alkoholu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy z powodu nadużywania alkoholu. Alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowiła ona jedynego kryterium. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję złożyli małoletni K. i N. B., reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego. W skardze podniesiono, że P. B. od wielu lat zmagał się z chorobą alkoholową, która spowodowała przerwy w ubezpieczeniu, a jego bliscy mogą potwierdzić, że zmarły walczył z chorobą alkoholową znacznie wcześniej niż od momentu wydania przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenia z [...] marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wyjątkowy charakter przedmiotowego świadczenia, którego przyznanie pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS, ograniczonej przesłankami z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz przepisami K.p.a. (stosownie do treści art. 124 ww. ustawy), w tym art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ uchybił ww. obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołując się do poglądów orzecznictwa sformułowanych na tle przesłanki "szczególnych okoliczności", Sąd pierwszej instancji wskazał, że P. B. od 16 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. pozostawał w ubezpieczeniu. Częściowa niezdolność do pracy powstała u niego następnego dnia po ustaniu ostatniego okresu zatrudnienia, tj. 1 lutego 2019 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r.), a śmierć po upływie 5 miesięcy i 8 dni od ostatniego okresu ubezpieczenia. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ zauważona i oceniona przy badaniu spełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Zdaniem Sądu można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że gdyby nie ograniczone możliwości kontynuowania zatrudnienia związane z częściową niezdolnością do pracy, a następnie śmierć ojca dzieci, to nadal wykonywałaby on pracę i miałby perspektywę wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Brak oceny przesłanki w tym aspekcie jest o tyle istotny, że pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia zostały w sprawie spełnione. Ponadto matka małoletnich dzieci we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała, że przerwy w ubezpieczeniu zmarłego ojca dzieci były spowodowane chorobą alkoholową. W ramach postępowania o świadczenie w drodze wyjątku, to osoba zainteresowana powinna wskazać wszystkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nie oznacza to jednak, że na organie nie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Obowiązku tego organ nie dopełnił, gdyż nie ustalił, czy skarżący posiadają dokumentację medyczną dotyczącą zmarłego ojca, a także czy zmarły podejmował leczenie, a jeśli tak, w jakim okresie taki stan rzeczy miał miejsce. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jakkolwiek alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności charakteryzujących określony przypadek w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. Jak wiele bowiem innych chorób jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Rozróżnić należy sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje, bądź nie podejmuje próby leczenia, przy czym w tym pierwszym przypadku, nawet nieskutecznym w zakresie rokowania, można ją traktować, jako usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu ubezpieczenia. Z jednym zastrzeżeniem, a mianowicie indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków. Podzielając powyższy pogląd, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sytuacji, gdy osoba zainteresowana podejmuje leczenie, obowiązkiem organu jest rozważenie tej okoliczności na tle stanu faktycznego danej sprawy, jako elementu niezależnego od tej osoby i tym samym mogącego usprawiedliwiać brak aktywności zawodowej. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy zmarły ojciec dzieci leczył chorobę alkoholową, nie zwrócił się również do skarżących o podanie informacji w tym zakresie, które następnie mógłby zweryfikować, nie wezwał ich także o przedłożenie ewentualnych dokumentów. W sprawie nie można bowiem wykluczyć, że przerwy w zatrudnieniu spowodowane były chorobą alkoholową. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS obowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną. Ponadto powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w oparciu o pełną dokumentację medyczną P. B. oraz rozważyć, czy przerwy w ubezpieczeniu wynikały z choroby alkoholowej. Powinien wyjaśnić, czy istnieją dokumenty potwierdzające jej leczenie oraz ocenić je w kontekście "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, mogących usprawiedliwiać brak aktywności zawodowej wymienionego we wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach przed datą zgonu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) polegającą na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą "szczególne okoliczności" usprawiedliwiające nienabycie prawa do renty w trybie zwykłym; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej i wnikliwej oceny, która prowadzi do wniosku, że brak jest szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez P. B., zmarłego ojca małoletnich K. i N. B., uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym i zostały wyjaśnione jednak wszystkie aspekty sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że pismami z 15 stycznia 2020 r. i 3 lutego 2020 r. poproszono A. K. o podanie informacji, czy ojciec dzieci podejmował próby leczenia choroby alkoholowej oraz poproszono o ewentualne nadesłanie dokumentacji medycznej lub wskazanie placówek medycznych, w których ojciec dzieci się leczył. W piśmie z 7 lutego 2020 r. A. K. przesłała zaświadczenie lekarskie z 21 stycznia 2020 r. wraz z Kartą Informacyjną Leczenia Szpitalnego z 4 sierpnia 2014 r. i poinformowała, że nie udało się jej pozyskać pozostałej dokumentacji medycznej. Pismem z 3 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do wskazanego gabinetu leczenia uzależnień o udostępnienie dokumentacji medycznej, którą następnie analizie poddał lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] marca 2020 r. Tym samym nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że organ dopuścił się naruszeń wskazanych w skarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zauważyć następnie należało, że poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawała ocena Sądu pierwszej instancji przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w kontekście choroby alkoholowej zmarłego ojca małoletnich skarżących. We wniesionej skardze kasacyjnej organ nie podważał stanowiska Sądu, zgodnie z którym alkoholizm sam w sobie nie może stanowić "okoliczności szczególnie uzasadnionej" z powodu której osoba uzależniona nie podejmuje zatrudniania. Pomimo sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Prezes ZUS nie podważył wskazanej przez Sąd pierwszej instancji konieczności badania, czy osoba dotknięta chorobą alkoholową podejmowała bądź nie próby jej leczenia. Przedmiotem sporu pozostawało natomiast to, czy organ badał tę okoliczność. Z tego też względu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ww. ustawy (zarzut 1) rozumiany jako mylne odczytanie treści przepisu. Zauważyć również należy, że Sąd pierwszej instancji nie wskazywał na taką wadliwość kontrolowanych w sprawie decyzji, a podstawę ich uchylenia stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Przechodząc do oceny tej kwestii, zauważyć należy, że istotnie zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Prezesa ZUS nie wskazuje w swej treści, że organ prowadził jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia, czy skarżący podejmował leczenie choroby alkoholowej. Wymienione w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej czynności organu nie zostały opisane w tej decyzji. Niemniej jednak nie zwalniało to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z obowiązku zbadania akt sprawy pod kątem tego, czy organ rzeczywiście ich nie przeprowadził. Aby bowiem naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 P.p.s.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, z akt tych wynika, że na skutek informacji zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że P. B. podejmował próby leczenia choroby alkoholowej, organ zwrócił się do A. K. reprezentującej małoletnich skarżących o nadesłanie posiadanej dokumentacji medycznej lub udzielenie stosownych informacji odnośnie placówek medycznych, w których P. B. był leczony. A. K. przesłała organowi zaświadczenie lekarskie z 21 stycznia 2020 r. i Kartę Informacyjną Leczenia Szpitalnego z 4 sierpnia 2014 r. Ponieważ nie mogła uzyskać stosowanej dokumentacji z gabinetu leczenia uzależnień, Zakład Ubezpieczeń Społecznych sam zwrócił się o jej udostępnienie i uzyskał ją 20 marca 2020 r. Następnie całość zgromadzonej dokumentacji została poddana ocenie lekarza orzecznika ZUS, który wydał [...] marca 2020 r. orzeczenie lekarskie. Tym samym na podstawie informacji udzielonych przez przedstawicielkę ustawową skarżących organ podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalił, kiedy ojciec skarżących podejmował leczenie, zebrał dostępną mu dokumentację oraz poddał ją ocenie podmiotu uprawnionego, jakim jest lekarz orzecznik ZUS. Ocena Sądu pierwszej instancji, że organ w niniejszej sprawie nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie leczenia pozostaje zatem nieuprawniona. Sąd ten nie wykazał, że organ, prowadząc kontrolowane postępowanie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei czyniło zasadnym drugi zarzut opisany w skardze kasacyjnej. Za niezrozumiałe należało natomiast uznać poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie założenie ("z dużym prawdopodobieństwem"), że gdyby P. B. nie miał ograniczonych możliwości kontynuowania zatrudnienia związanych z częściową niezdolnością do pracy, a następnie gdyby nie jego śmierć, to "nadal wykonywałby on pracę i miałby perspektywę wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych". Przypuszczenie to bowiem stoi wprost w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ w sprawie. Podobnie Sąd ten nie wyjaśnił, jaki związek z przesłanką "szczególnych okoliczności" miał fakt śmierci P. B. po pięciu miesiącach od ustania okresu zatrudnienia i stwierdzenia jego częściowej niezdolności do pracy. W tym stanie sprawy, uznając, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd pierwszej instancji w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiących podstawę uchylenia jego decyzji należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. Odstępując od zasądzenia od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd kierował się treścią art. 207 § 2 P.p.s.a.