II SA/Wa 1856/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi małoletnich K. i N. B. reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn.zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. oraz N. B. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. K. od decyzji z [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, na mocy art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W pierwszej kolejności zatem bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej, a następnie wnioskodawcy – członka rodziny po osobie zmarłej. W toku postępowania Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że P. B. – zmarły ojciec dzieci na 37 lata życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 8 lat, 5 miesięcy i 11 dni. Ponadto w okresach od 16 października 2003 r. do 3 czerwca 2005 r., od 1 kwietnia 2007 r. do 1 czerwca 2008 r., od 1 listopada 2008 r. do 31 maja 2010 r., od 1 września 2010 r. do 30 kwietnia 2013 r. ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ponadto lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] marca 2020 r. ustalił u P. B. trwałą częściową niezdolność do pracy od [...] lutego 2019 r. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu przez zmarłego ojca dzieci uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Wskazał, że przyznawanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie zatem okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania tego rodzaju świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Zaznaczył, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia lub długości przerw pomiędzy jego poszczególnymi okresami, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych i wyjątkowych. Prezes ZUS podał, że wskazany przez przedstawiciela ustawowego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy fakt choroby [...] ojca dzieci nie zasługuje na uwzględnienie. Za szczególną okoliczność niespełnienia przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie może być bowiem uznany stan niewykonywania zatrudnienia, bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, a zwłaszcza spowodowany nadużywaniem alkoholu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy z powodu nadużywania alkoholu. Alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu powyższego świadczenia. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie małoletni K. i N. B., reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego A. K., zakwestionowali decyzję z 25 czerwca 2020 r. uznając ją za krzywdzącą i wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi matka małoletnich dzieci wskazała, że bezsporne jest, iż od 16 października 2003 r. do 3 czerwca 2005 r., od 1 kwietnia 2007 r. do 1 czerwca 2008 r., od 1 listopada 2008 r. do 31 maja 2010 r. i od 1 września 2010 r. do 30 kwietnia 2013 r. ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Jednak P. B. od wielu lat zmagał się z choroba [...] , która spowodowała przerwy w ubezpieczeniu. Zaznaczyła, że chociaż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r. ustalono u ojca dzieci trwałą częściową niezdolność do pracy od 1 lutego 2019 r., to jego bliscy mogą potwierdzić, że zmarły walczył z chorobą [...] znacznie wcześniej, co miało ogromny wpływ na jego życie i zatrudnienie. Ponadto podniosła, że mimo choroby alkoholowej ojciec dzieci od 2013 r. podjął pracę i podlegał ubezpieczeniu. Zwróciła uwagę na trudną sytuację materialną rodziny, która znacznie pogorszyła się po śmierci ojca dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy K.p.a., stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł bowiem zaskarżoną decyzję na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez P. B., zmarłego ojca małoletnich K. i N. B., uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organ wskazał, że zmarły ojciec dzieci na 37 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 8 lat, 5 miesięcy i 11 dni. Ponadto w okresach od 16 października 2003 r. do 3 czerwca 2005 r., od 1 kwietnia 2007 r. do 1 czerwca 2008 r., od 1 listopada 2008 r. do 31 maja 2010 r., od 1 września 2010 r. do 30 kwietnia 2013 r. ojciec dzieci nie wykonywał żadnej pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ podkreślił także, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] marca 2020 r. ustalił u zmarłego ojca jedynie trwałą częściową niezdolność do pracy od [...] lutego 2019 r. Na tej podstawie organ przyjął, że nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby wymienionemu kontynuowanie zatrudnienia. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu przez zmarłego ojca dzieci uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Żaden przepis omawianej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, powinno być stwierdzone tylko indywidualnie. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Podkreślić należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie może być – jak czyni to organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). Jak wynika z akt sprawy P. B. od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2019 r. pozostawał w ubezpieczeniu. Częściowa niezdolność do pracy powstała u zmarłego ojca dzieci następnego dnia po ustaniu ostatniego okresu zatrudnienia, tj. [...] lutego 2019 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r.), a śmierć po upływie 5 miesięcy i 8 dni od ostatniego okresu ubezpieczenia. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ zauważona i oceniona przy badaniu spełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Można bowiem z dużym prawdopodobieństwem założyć, że gdyby nie ograniczone możliwości kontynuowania zatrudnienia związane z częściową niezdolnością do pracy, a następnie śmierć ojca dzieci, to nadal wykonywałaby on pracę i miałby perspektywę wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Brak oceny przesłanki szczególnych okoliczności we wskazanym aspekcie jest o tyle istotne, że pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ponadto należy podkreślić, że matka małoletnich dzieci we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała, że przerwy w ubezpieczeniu zmarłego ojca dzieci były spowodowane chorobą [...]. W ramach postępowania o świadczenie w drodze wyjątku, to osoba zainteresowana powinna wskazać wszystkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nie oznacza to jednak, że na organie nie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Obowiązku tego w niniejszej sprawie organ nie dopełnił. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ nie ustalił, czy skarżący posiadają dokumentację medyczną dotyczącą zmarłego ojca, a także czy zmarły podejmował leczenie, a jeśli tak, w jakim okresie taki stan rzeczy miał miejsce. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jakkolwiek alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności charakteryzujących określony przypadek w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. Jak wiele bowiem innych chorób jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Rozróżnić bowiem należy sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje, bądź nie podejmuje próby leczenia, przy czym w tym pierwszym przypadku, nawet nieskutecznym w zakresie rokowania, można ją traktować, jako usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu ubezpieczenia. Z jednym zastrzeżeniem, a mianowicie indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2126/11, publ. LEX nr 1110206). Sąd w składzie orzekającym podziela powyższy pogląd, że choroba alkoholowa co do zasady nie może usprawiedliwiać braku zatrudnienia. Jednak w sytuacji, gdy osoba zainteresowana podejmuje leczenie, obowiązkiem organu jest rozważenie tej okoliczności na tle stanu faktycznego danej sprawy - jako elementu niezależnego od tej osoby i tym samym mogącego usprawiedliwiać brak aktywności zawodowej. W niniejszej sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy zmarły ojciec dzieci leczył chorobę alkoholową, nie zwrócił się również do skarżących o podanie informacji w tym zakresie, które następnie mógłby zweryfikować, nie wezwał ich także o przedłożenie ewentualnych dokumentów. W sprawie nie można bowiem wykluczyć, że przerwy w zatrudnieniu spowodowane były chorobą alkoholową. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną. Ponadto powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w oparciu o pełną dokumentację medyczną P. B. oraz rozważyć, czy przerwy w ubezpieczeniu wynikały z choroby alkoholowej. Wyjaśni, czy istnieją dokumenty potwierdzające jej leczenie oraz oceni je w kontekście "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, mogących usprawiedliwiać brak aktywności zawodowej wymienionego we wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach przed datą zgonu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.