II SA/Gl 56/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przekazał wedle właściwości do Burmistrza Miasta M. pismo T.W., E. W. i J. K. w przedmiocie legalności zmiany przeznaczenia terenu (działki nr 1i 2) w M. w rejonie ul. [...] wykorzystywanego na cele składu opału oraz materiałów sypkich (kruszywo, żwir), celem rozpatrzenia według właściwości. W sprawie zostało wszczęte postępowanie W dniu [...] r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, a z czynności tej został sporządzony protokół oraz sporządzona została dokumentacja zdjęciowa. Właścicielką nieruchomości była wówczas K. R. Ustalono, iż na spornej nieruchomości znajduje się skład opału i kruszyw prowadzony przez K.Z. Z kolei pismem z dnia 28 października 2016 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z projektem decyzji oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z możliwości tej strony nie skorzystały. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta M. nakazał K. Z., który miał w użyczeniu działki ewidencyjne nr 1i 2 k.m. 5 obręb M. położone w M. w rejonie ul. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu wymienionych działek, poprzez zaprzestanie prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. Na skutek odwołania K. Z. sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było skierowanie rozstrzygnięcia do K. Z. a nie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Kolegium uznało także, iż w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego organ pierwszej instancji odstąpił od zastosowania sankcji zawartej w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nie orzekł w pierwszej kolejności o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] r. oględziny przedmiotowych działek z udziałem stron postępowania, a z czynności tej sporządzony został protokół. Z treści protokołu wynika, że stan zagospodarowania terenu działek nr 1i 2 nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Wynika również, że na tym terenie istnieją: obiekt biurowy, budynki gospodarcze blaszane oraz miejsce składowania opału, kruszywa, itp. W aktach sprawy znajdują się również kserokopie trzech zdjęć, które nie zostały jednak opisane w protokole z oględzin. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nakazał K. R. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek nr 1i 2 k.m. 5 obręb M., położonych w M. w rejonie ul. [...], poprzez doprowadzenie do zaprzestania prowadzenia przez K. Z. na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. Odwołanie od tej decyzji ponownie złożył K. Z. Wyjaśnił, że w dniu [...] r. jego córka K. R. aktem darowizny przekazała mu przedmiotowe działki. Do odwołania dołączył akt notarialny z dnia [...] r. Rep. A Nr [...], który potwierdza ten fakt. Podniósł także, że ze sporządzonym projektem planu miejscowego dla tego obszaru o przeznaczeniu pod tereny zieleni nieurządzonej, a tylko w części pod budownictwo, nie zgadzają właściciele działek - 34 osoby podpisały się pod wnioskiem do Burmistrza i on również. W jego ocenie, na chwilę obecną nie można przesądzać o przeznaczeniu tego terenu. Wyjaśnił również, że złoży wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na w/wym. działki na skład opału i materiałów budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Burmistrza M. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznało, ze dalej Burmistrz M. nie uzasadnił dlaczego odstąpił od zastosowania sankcji zawartej w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazało, że w terminie sporządzenia odwołania ([...] r.) i złożenia go w organie pierwszej instancji ([...] r.), K. R., która została zobowiązana w zaskarżonej decyzji do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr 1i 2, nie była już właścicielem wymienionych działek. Po raz trzeci podejmując postępowanie wyjaśniające Burmistrz M. przeprowadził w dniu [...] r. dowód z oględzin działek oznaczonych nr ewid. 1i 2, z udziałem stron postępowania. Z czynności tej sporządzony został protokół. Z treści protokołu wynika, że stan zagospodarowania terenu działek nr 1i 2 nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Ponadto w protokole wskazano, że w trakcie oględzin K. Z. oświadczył, że dokonał przyłącza wody oraz poczynił kroki formalne celem doprowadzenia przyłącza energetycznego. Następnie po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z projektem decyzji, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (z której strony nie skorzystały), Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał K. Z. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek nr 1i 2 k.m. 5 obręb M., położonych w M. w rejonie ul. [...], poprzez doprowadzenie do zaprzestania prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość obejmująca działki o nr ewid. 1i 2 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie dzielnic C. i G., uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...]r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu [...] r. pod poz. [...]. Według zapisów obowiązującego planu, przedmiotowe działki znajdują się na terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych w planie symbolem 67 Z, terenach przeznaczonych pod drogi klasy wewnętrznej oznaczonych symbolem 17 KDW oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze)oznaczonych symbolem 43 MN. Organ wskazał, że w dniu 18 lipca 2017r. wpłynął wniosek "A" o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn: "skład węgla i materiałów budowlanych, budynek biurowy-kontenerowy, budynek garażowy, waga najazdowa, utwardzenie terenu, bezodpływowy zbiornik na ścieki" na terenie działek oznaczonych numerami ewid. 1i 2 położonych w M. Wniosek ten został następnie uzupełniony w dniu 1 sierpnia 2017 r. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji, z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ pierwszej instancji odniósł się do podniesionej w decyzji Kolegium z dnia [...]r. kwestii zastosowania sankcji zawartej w art. 59 ust. 3 pkt 1 i zauważył, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis ten nie ma zastosowania, bowiem dla terenu dla którego uchwalono miejscowy plan nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji ponownie złożył K.Z. podnosząc, iż nie wyrażał zgody na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. W jego ocenie plan ten narusza istotę prawa własności, jednoznacznie ingeruje w uprawnienia właściciela działek, gdyż uniemożliwia zagospodarowanie tych działek w sposób oczekiwany. K. Z. poniósł, iż na terenie jego działek nic nie zostało zbudowane i wszystko jest wolnostojące, a prowadzona przez odwołującego działalność nie powoduje zagrożenia dla środowiska jak również dla skarżących. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało decyzję utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uznało, iż zarówno ustalenia Burmistrza M., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył K. Z. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: 1) naruszenie art. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 136 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak niezbędnych w sprawie ustaleń, a także niepodjęcia kroków do dokładnego wyjaśnia sprawy, w szczególności poprzez: - zaniechanie dokładnego ustalenia przeznaczenia działek nr 1i nr 2 w planie zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencji pominięcie dopuszczonego przez plan uzupełniającego przeznaczenia w postaci usług rozumianych jako tereny handlu, - pominięcie, iż działki skarżącego stanowią użytek gruntowy oznaczony symbolem B, tj. inne tereny zabudowane do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z handlem, - bezpodstawne uznanie, że dla nieruchomości skarżącego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę, zaakceptowania błędu organu I instancji - mimo wytycznych SKO zawartych w decyzji z dn. [...] r. i [...] r. - w postaci nieuzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty w oparciu o które Burmistrz dokonał ustaleń, podczas gdy obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w przypadku obowiązywania planu, jest dokładne ustalenie, jakie przeznaczenie terenu przewidziano w planie, gdyż dopiero ustalenie przeznaczenia terenu w planie, w oparciu wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, że sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest niezgodny z planem, - oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, co skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowość rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z k.p.a. postępowaniu dowodowym, 2) naruszenie art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. - poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez SKO postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy: - sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana, rozstrzygnięta najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, - zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, - rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy, 3) naruszenie art. 107 §1 i § 3 w z w. z 11 k.p.a. - poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, a w rezultacie ustosunkowania się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, i dodatkowo naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji naruszenie art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: 4) błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie wezwanie skarżącego do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek skarżącego nie wyklucza usług, rozumianych jako terenów handlu, a niezależnie od powyższego, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości skarżącego jako terenu handlu jest niezgodne z planem, to skarżący wskazuje, iż w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., a która miała miejsce przed uchwaleniem planu nie można odpowiednio zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., a ponadto z uwagi na art. 35 u.p.z.p. i brak w planie postanowień określających wykorzystywanie określonych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. jest bezpodstawne, bowiem z mocy ustawy, tereny te mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych rozwiązanie powyższe może znaleźć zastosowanie również dla nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1028/16 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Gl 986/17 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że pomiędzy 2009 r. a 2013 r. skarżący dokonał zmiany zagospodarowania działek nr 1i 2 w M. w rejonie ul. [...]. Na tym obszarze nie obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Winien był zatem uzyskać, na co wskazuje art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy. Decyzji takiej jednak nie uzyskał. Doszło więc do nielegalnej zmiany zagospodarowania terenu a to stanowiło wówczas przesłankę do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz M. dwukrotnie nakazywał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, ale decyzje te zostały uchylone w postępowaniu instancyjnym. Przy wydawaniu po raz trzeci decyzji w odniesieniu do przedmiotowych działek obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie dzielnic C. i G., uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] r. Działki skarżącego, których dotyczy postępowanie znajdują się na obszarach oznaczonych w planie jako tereny zieleni nieurządzonej oznaczonych w planie symbolem 67 Z, terenach przeznaczonych pod drogi klasy wewnętrznej oznaczonych symbolem 17 KDW oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze) oznaczonych symbolem 43 MN. Dopuszczalna jest tam także zabudowa (uzupełniająca) usługowa. Przy czym z treści § 4 pkt 22 planu wynika, iż przez zabudowę usługową należy rozumieć usługi stanowiące uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pod tym pojęciem należy rozumieć: tereny opieki zdrowotnej (typu domy opieki, przychodnie) i socjalnej, usługi administracyjne, usługi bankowe, handlu, gastronomi, usługi turystyki (hotele), usługi sportu i rekreacji, usługi pocztowe i telekomunikacyjne, usługi biurowe, usługi samochodowa oraz inne o podobnym charakterze. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, iż organy administracji prawidłowo uznały, iż działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych nie można uznać za usługową w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów planu. Można nawet stwierdzić, iż stoi ona w sprzeczności (ze względu na niekorzystne oddziaływanie na otoczenie) z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej. Niezależnie od tego warto wspomnieć, iż plan miejscowy w takich przypadkach przewiduje, iż funkcja zabudowy mieszkaniowej i usługowej mogą występować łącznie Bez znaczenia jest podniesiona przez pełnomocnika skarżącego argumentacja, iż przedmiotowa działalność była prowadzona przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego. Przed wejściem w życie wspomnianego planu, co wyżej wykazano, zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości była również nielegalna (bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy). Trudno zatem wysnuć tezę, iż postępowanie niezgodne z prawem, z chwilą wejścia w życie nowego planu, stało się legalne. W ocenie składu orzekającego pozostałe zarzuty skargi są także niezasadne. Przede wszystkim Burmistrz M. wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W sposób bezsporny wykazał zaistnienie w sprawie przesłanek przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut skargi, iż organy bezpodstawnie uznały, że dla nieruchomości skarżącego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana, ale w odniesieniu do budowy domu jednorodzinnego a nie składu opału i materiałów budowlanych. Podobnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 15 w zw. z 136 k.p.a. - poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez SKO postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Sąd zwraca uwagę, że k.p.a. przewiduje, co do zasady, gabinetowy tryb postępowania wyjaśniającego. Jest ono prowadzone w oparciu o akta sprawy. Skoro te zebrał organ I instancji nieporozumieniem było by ponowne ich gromadzenie przez organ odwoławczy (czy też dokonywanie przez SKO ponownych oględzin nieruchomości). Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 §1 i § 3 w z w. z 11 k.p.a. Wywód jest kompletny, logiczny i przekonujący. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.