I OSK 858/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 762/21 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 listopada 2021 r. oddalił skargę K.P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 11 kpa przez ogólnikowe wskazanie oraz przyjęcie – jako swojego – lapidarnego w istocie rzeczy uzasadnienia organu w zakresie braku wyjątkowego charakteru sytuacji skarżącego, który zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, na które zobowiązany nie ma wpływu, co w przypadku skarżącego przejawiać ma się brakiem orzeczenia o trwałej niezdolności do pracy, istniejących rokowań poprawy stanu zdrowia wobec nietrwałego charakteru niepełnosprawności, zaś sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, nie wyróżnia go spośród innych dłużników alimentacyjnych, którzy co do zasady borykają się z problemami finansowymi, co finalnie, w świetle także uzasadnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego, prowadzi do wniosku, że wobec skarżącego istnieją widoki na poprawę stanu zdrowia i ewentualną możliwość spłacenia długu w przyszłości; 2) art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670, z późn. zm.), dalej: ustawa alimentowa, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu faktami a przepisami prawa, przejawiające się w konkluzji unicestwieniem wyjątkowego charakteru sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, mimo niezaprzeczalnych faktów wskazujących na zdecydowanie obiektywną, niezależną oraz ciężką sytuację zdrowotną, a w ślad za tym także i dochodową oraz rodzinną skarżącego, brakiem rokowań co do poprawy tej sytuacji i możliwości odzyskania zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy w przyszłości, przy jednoczesnym założeniu, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, winno być ferowane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia, nie stan przyszły i niepewny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jaj autor zarzucił ponadto naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [ppsa] w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków niepoprawnych logicznie i nieznajdujących pełnego pokrycia w tym materiale, co też w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów oraz granic uznania administracyjnego, a dalej do sprzeczności istotnych ustaleń z treścią materiału dowodowego zebranego w sprawie; 3) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa przez przyjęcie stanu faktycznego nieodpowiadającego stanowi rzeczywistemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta Kielce umorzył skarżącemu należności z tytułu wpłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres 2010/2011 w łącznej kwocie 25 124,32 zł obejmującej 13 000 zł należności głównej oraz odsetki ustawowe. Rozpoznając odwołanie skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] sierpnia 2021 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i w to miejsce orzekło o umorzeniu skarżącemu części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres 2010/2011 i 2012/2013 w łącznej kwocie 25 000 zł oraz odsetek ustawowych od tej kwoty w wysokości 20 409,42 zł, a także odmówiło umorzenia pozostałej części należności w kwocie wynoszącej 71 000 zł oraz odsetek ustawowych od tej kwoty. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący z powodu przebytego udaru jest osobą legitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do 31 stycznia 2022 r. Jego głównym źródłem dochodu są świadczenia pomocy społecznej, które z trudem starczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb skarżącego. W ocenie organu ustalenia te pozwalają na uznanie, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji uzasadniającej przyznanie ulgi w spłacie należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłacanych z funduszu na dzieci skarżącego przez umorzenie części należności wraz z odpowiadającymi jej odsetkami. Uznał jednakże, że czasowy charakter orzeczenia lekarskiego i podejmowane leczenie powodują, że brak było podstaw do udzielenia wspomnianej ulgi w odniesieniu do całej należności, gdyż wspomniane okoliczności wskazują, że sytuacja skarżącego może ulec zmianie i będzie mógł on podjąć pracę zarobkową pozwalającą na pokrycie części ciążącego na nim zobowiązania. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaznaczył, że udzielenie ulgi w spłacie zobowiązania alimentacyjnego odbywa się w ramach uznania administracyjnego umożliwiającego organowi wybór rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo i pozwalał na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez naruszenia granic uznania administracyjnego. Wywiódł, że organy nie pominęły sytuacji skarżącego, gdyż udzieliły w sprawie ulgi przez umorzenie znacznej części zobowiązania, biorąc pod uwagę, że orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego zostało wydane nie na stałe, ale czas oznaczony. Brak bezterminowego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że umorzenie całej kwoty byłoby niezasadne. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, należy wyjaśnić, że zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na zasady ekonomiki i efektywności postępowania musi być dostosowany do podstawy prawnej regulującej określony stosunek prawny. W rozpoznawanej sprawie podstawą taką był przepis art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Analiza tego przepisu potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji co do uznaniowego charakteru ulgi w spłacie należności alimentacyjnej. Powoduje to, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi, organ może, ale nie musi, ulgę taką przyznać. Kontrola sądu w odniesieniu do elementu uznania administracyjnego nie obejmuje kryterium celowości, zasadniczego w przypadku uznania, lecz koncentruje się na badaniu, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego, czy zostało należycie uzasadnione rzeczowymi argumentami (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1018/22). Jednocześnie należy zaznaczyć, że umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest wyjątkiem podlegającym ścisłej interpretacji. Zachodzić może wyłącznie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy uniemożliwia wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1791/21). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący jest osobą niepracującą, utrzymująca się ze świadczeń pomocy społecznej przyznanym mu w związku z przebytym w 2011 r. udarem i uzyskanym orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwiającym mu samodzielne bytowanie i podjęcie pracy zarobkowej. Na tej podstawie organy doszły do przekonania, że indywidualna sytuacja skarżącego uzasadnia przyznanie mu ulgi w spłacie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Z uwagi jednakże na podejmowane przez skarżącego leczenie oraz czasowy, a nie stały charakter wspomnianego orzeczenia lekarskiego, organy doszły do przekonania, że w tak ustalonym i niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym brak jest podstaw do umorzenia całości należności. W ocenie organów, którą należy podzielić, fakt, że w stosunku do skarżącego nie orzeczono trwałej (bezterminowej) niepełnosprawności dalej podstawę do przyjęcia, że w sytuacji poprawy stanu zdrowia skarżącego, której nie wykluczono stosownym orzeczeniem lekarskim, mogą zaistnieć warunki do podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej umożliwiającej spłatę przynajmniej części należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, jest logiczne, zgodne z zasadami rozumowania i doświadczenia życiowego, a także znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dokonana ocena tego materiału nie nosi zatem znamion dowolności, która powodowałaby, że rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa należało uznać za niezasadny. W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy alimentowej. Organy bowiem udzieliły skarżącemu na podstawie przywołanego przepisu ulgi w spłacie należności, uznając istnienie związku pomiędzy sytuacją, w jakiej znalazł się skarżący i możliwością dokonania przez niego spłaty ciążących na nim zobowiązań z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Fakt, że organy nie znalazły podstaw do zastosowania ulgi w spłacie należności w pełnej wysokości, nie powoduje automatycznie, że rozstrzygnięcie to wydane, co należy ponownie podkreślić, w warunkach uznania administracyjnego, było nieprawidłowe i dowolne. Rozstrzygnięcie to mieściło się bowiem w zakresie możliwych rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy alimentowej i było zgodne z ustalonym stanem faktycznym. Zauważyć także należy, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, w jaki sposób jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wydając zaskarżony wyrok, doprowadził do mylnego zanegowania związku, jaki miał zachodzić pomiędzy ustalonymi w postępowaniu faktami a przepisami prawa przejawiającego się unicestwieniem wyjątkowego charakteru sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Wyjaśnić należy, że zgodnie z przywołanym już art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i argumentami wystosowanymi na ich poparcie. Wyklucza to możliwość samodzielnego formułowania czy modyfikowania przez ten sąd zarzutów skargi kasacyjnej, czy poszukiwania dodatkowej argumentacji na poparcie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów i zastępowania w tych działaniach profesjonalnego pełnomocnika procesowego sporządzającego skargę kasacyjną. Brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut, nie uzasadnił, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach naruszył te przepisy. Nie wskazał w szczególności, w jaki sposób miało dojść do nierozpoznania sprawy w jej granicach ani nie wskazał, dlaczego jego zdaniem rozstrzygnięcie sądu nastąpiło na podstawie innych okoliczności niż zawartych w aktach sprawy. Fakt, że w sprawie doszło do wydania rozstrzygnięcia, z którego treścią nie zgadza się skarżący, nie uzasadnia stwierdzenia, że sprawa nie została rozstrzygnięta, a jeżeli tak to nie odbyło się to na podstawie akt nadesłanych przez prowadzące postępowanie organy. Na marginesie powyższego wskazać także należy, że rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zamiast na rozprawie możliwe było na skutek złożenie wniosku o procedowanie w tym trybie. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 kpa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uzasadnienie tego zarzutu wskazuje na zamiar wykazania przez autora skargi kasacyjnej konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu nieprawidłowego ustalenia sytuacji faktycznej, w jakiej znalazł się skarżący. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że intencją autora skargi kasacyjnej było zanegowanie ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Należy wyjaśnić, że żaden z powyższych przepisów nie może służyć zwalczaniu ustaleń dokonanych przez organy administracji. Art. 11 kpa statuuje bowiem tzw. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, co następuje w formie uzasadnienia decyzji administracyjnej sporządzanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 107 § 3 kpa. Z kolei art. 141 § 4 ppsa stanowi samodzielną regulację dotyczącą sporządzania przez sąd administracyjny uzasadnienia wyroku. Przepis ten nie odsyła przy tym sądu administracyjnego do zastosowania nawet w sposób odpowiedni regulacji art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 141 § 4 ppsa jako odnoszący się do treści uzasadnienia wyroku sądu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może służyć zwalczaniu prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2659/20). Ponadto przepis art. 141 § 4 ppsa w przypadku, gdyby uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawierało któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie bądź takiego sformułowania wywodów, które uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, może stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2023 r., sygn. akt II GSK 2013/22). Tym samym brak jest podstaw do łączenia zarzutu naruszenia tego przepisu z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Ostatni z wymienionych przepisów z kolei może, a nawet powinien być łączony z naruszeniem przez organy przepisów postępowania administracyjnego. W ramach analizowanego zarzutu przepisami takimi mogłyby być przepisy art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, ale w stosunku do naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej nie zawarł w sporządzonej skardze kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia ocenę zasadności tych zarzutów. Końcowo należy także wskazać, że zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa. Zauważyć jednakże należy, że skuteczność tych zarzutów uzależniona jest od tego, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarówno w ramach samego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej próżno szukać wywodów autora skargi kasacyjnej, które wskazywałyby na wystąpienie takiego skutku, co czyniłoby te zarzuty zasadnymi i możliwymi do uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.