I OSK 1783/21

Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 177/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na Uchwałę nr XXXIV/445/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021r., sygn. akt II SA/Kr 177/21 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Nr XXXIV/445/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 oraz § 5 ust. 3 (pkt I zaskarżonego wyroku) oraz w pozostałej części skargę oddalił (pkt II zaskarżonego wyroku). Skargę kasacyjną od pkt. I wyroku wywiodła Rada Miasta Krakowa, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że treść § 3 oraz § 5 ust. 3 zaskarżonej Uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i niedopuszczalne wyrażenie generalnej zgody na zawieranie umów najmu lokali użytkowych bez obowiązku zastosowania trybu przetargowego, pomimo że każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w formie uchwały, dotyczącej konkretnej i indywidualnie oznaczonej nieruchomości; 2. naruszenie art 37 ust 4 ugn poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że bezprzetargowy tryb najmu nie jest materią podlegającą normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i na tej podstawie uznanie, że § 3 zaskarżonej Uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej skutkującą ich nieważnością; 3. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 40 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że treść § 3 zaskarżonej Uchwały wykracza poza nadaną radzie gminy kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego; 4. art. 40 ust 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że określenie zasad wynajmowania lokali użytkowych na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal nie stanowi aktu prawa miejscowego określającego zasady zarządu mieniem gminy; 5. art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na określenie przez radę gminy rodzaju działalności, na jaką może być wynajęty lokal drogą bezprzetargową, określenia w sposób generalny krąg pomiotów, które są bądź nie uprawnione do zawarcia umowy w trybie bezprzetargowym, określenia przez organ wykonawczy regulaminu postępowania w przypadku zastosowania trybu bezprzetargowego najmu lokali (w tym stawki czynszowej netto) oraz do odesłania w zakresie podania do publicznej wiadomości wykazu lokali przeznaczonych do wynajęcia tą drogą na zasadach określonych w ustawie (ugn); 6. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 21 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustawową kompetencję do ustalania zasad najmu ma tylko Rada Miasta Krakowa w trybie uchwały, a zastrzeżenie w treści Uchwały uzyskania przez organ wykonawczy opinii właściwej komisji rady rażąco narusza przepisy prawa; 7. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 21 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na żaden inny podmiot, tj. właściwe komisje rady. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 147 § 1 ppsa poprzez błędne zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi i przyjęciu, że § 3 oraz § 5 ust. 3 zaskarżonej Uchwały w sposób rażąco naruszają przepisy prawa, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności; 2. art. 150 ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła rażąca sprzeczność § 3 oraz § 5 ust. 3 zaskarżonej Uchwały z przepisami prawa; 3. naruszenie art. 150 ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów wskazujących (z uwzględnieniem również daty podjęcia uchwały przez radę) na dopuszczalność wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu najmu w sposób generalny, bez odniesienia każdorazowo do konkretnej i zindywidualizowanej nieruchomości. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto zmianę wyroku w zaskarżonej części (pkt I) poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia wymaga uwagi porządkującej, a mianowicie, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów "p.p.s.a." oraz "ustawy o gospodarce nieruchomościami", "ugn", "ustawy o samorządzie gminnym", "usg" jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 1145 - dalej jako: "u.g.n.") oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2024, poz.1465) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Zdefiniowana przez samą skarżącą kasacyjnie istota sporu sprowadza się do tego czy zgoda rady gminy na odstępstwo od przetargowego zawierania umów może zostać wyrażona generalnie (s.6 skargi kasacyjnej). Takie stanowisko prezentuje skarżąca kasacyjnie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie jego pkt.I. Niezasadnie jednak Sądowi pierwszej instancji skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 37 ust. 4 u.g.n. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis ten stanowił, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Skarga kasacyjna akcentuje, że w owym czasie poglądy doktryny były rozbieżne co do tego, czy zgoda, o której mowa w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. musiała dotyczyć zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego, czy też mogła mieć charakter generalny. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać trzeba, że dokonując wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. należało wziąć pod uwagę przede wszystkim to, że w zdaniu pierwszym ustawodawca sformułował zasadę, zgodnie z którą zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Zdanie drugie tego przepisu stanowi natomiast wyjątek od tej zasady. Skoro zasadą jest stosowanie do najmu trybu przetargowego, to oznacza, że wyjątki od tej zasady muszą być interpretowane wąsko. Dokonując wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. nie można nie brać pod uwagę istoty znajdujących w sprawie zastosowanie uregulowań, przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Dlatego też wprowadzono szczególne unormowania dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane tym, iż mienie to ma służyć celom publicznym. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) obowiązek przeprowadzenia przetargu, określony w art. 37 u.g.n., dotyczył sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mogły wprowadzić odpowiednia rada lub sejmik w ramach określania zasad gospodarowania mieniem. W odniesieniu do mienia stanowiącego własność gminy właściwa rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. mogła określić, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych stosuje się przetarg. Po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, został wprowadzony w drodze ustawy (por. uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 1/09). Powyższe prowadzi do wniosku, że trafnie Sąd pierwszej instancji odczytał intencje ustawodawcy w ten sposób, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Nie ma racja skarga kasacyjna argumentując, że w badanej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa z tej przyczyny, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały istniała rozbieżność poglądów w spornej sprawie. Jakkolwiek, zgodzić się trzeba, że w 2009 r. nastąpiła nowelizacja art. 37 ust. 4 u.g.n. która usunęła pewne wątpliwości interpretacyjne, to nie sposób pominąć, że jednym z kanonów tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. z 2016, poz. 238 – dalej jako: " ZTP"), w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że zaskarżoną uchwałą doszło do nieznajdującej oparcia w delegacji ustawowej ingerencji w ustawową zasadę zgodnie z którą zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. I to działanie, jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym w pkt. I zaskarżonego wyroku zakresie. Nie zasadnie też skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w zarzucanym Sądowi pierwszej instancji naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a to dlatego, że przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 37 ust. 4 u.g.n. Niesłusznie zatem skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wywodząc z tych uregulowań swoją kompetencję do ingerencji w ustawową zasadę najmu w drodze przetargu. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprowadzony w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały obowiązek uzyskania opinii właściwej komisji rady miasta, stanowi uszczuplenie kompetencji rady gminy bez stosownej podstawy prawnej. Należy zwrócić uwagę, że z natury rzeczy komisji, o których mowa w art. 21 ust. 1 u.s.g. nie można utożsamiać z radą gminy. Niesłusznie zatem uzasadnienia dla podjętych działań poszukuje skarga kasacyjna w art. 21 u.s.g. Ponadto wskazać trzeba, że zarzut ten nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu również z tej przyczyny, że został niepoprawnie sformułowany. Przepis art. 21 u.s.g. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne (składa się z czterech ustępów). Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne tego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. W rezultacie nie mogły przynieść oczekiwanego efektu zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 150 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. odwołuje się do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazując, że stanowi on podstawę prawną uwzględnienia skargi m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej Jakkolwiek, skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość oceny, co do zaistnienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności, to nie kwestionuje, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a nawet podziela to stanowisko w przytoczonej na uzasadnienie zgłoszonych zarzutów argumentacji (s.7 skargi kasacyjnej). Tymczasem, przepis art. 150 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 p.p.s.a. Z tej też przyczyny zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.