II SA/Ol 832/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z "[...]" Wójt Gminy (dalej jako: organ I instancji), m. in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówił przyznania Z. B. (dalej jako: strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że matka skarżącej nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, a skarżąca nią się opiekuje. Matka jest osobą całkowicie uzależnioną od pomocy innych osób. Jednocześnie ustalono, że skarżąca pobiera emeryturę rolniczą w KRUS. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., bowiem z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała w wieku 73 lat. Ponadto strona ma ustalone prawo do emerytury rolniczej w KRUS, co stanowi negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. W odwołaniu wskazała na to, że otrzymywana emerytura jest niska i skarżąca ma prawo do rekompensaty w formie na jaką pozwalają przepisy, tj. poprzez wypłatę różnicy w wysokości otrzymywanej emerytury i wysokości świadczenia pielęgnacyjnego lub poprzez zawieszenie emerytury i pobieranie świadczenia. Przywołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na powstanie niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowano opiekę, po 18 lub 25 rok życia. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., która została uznana przez TK w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, za niezgodną z Konstytucją. Kolegium uznało natomiast za słuszne stanowisko organu I instancji, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury, nawet w sytuacji, gdy sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawo do emerytury nie jest także żadnym ze świadczeń rodzinnych, by w sytuacji pobierania niższego świadczenia strona mogła skorzystać z prawa wyboru przewidzianego w art. 27 ust. 5 ustawy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności; 2/ błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżąca omówiła postawione zarzuty raz jeszcze, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Podniosła też, że organ pominął to, iż przysługuje jej prawo do wyboru świadczenia korzystniejszego, a nie nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować "przymuszania" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca wnioskowi temu nie oponowała. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Wprawdzie Kolegium - w ramach procedury odwoławczej - nie podzieliło argumentacji organu I instancji, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być data powstania niepełnosprawności. Jednak okoliczność, że skarżąca ma przyznane prawo do emerytury, w ocenie organu odwoławczego, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny TK, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b) u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przy czym, TK wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18; wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19; wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia u.ś.r. wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, czy renty, a następnie było waloryzowane. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20, dostępny w Internecie), istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. wyroki TK: z 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Należy mieć również na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości niż to świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. renty, emerytury czy też rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Fakt uzyskania świadczeń emerytalnych nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie zbiegu uprawnień reguluje także art. 33 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r. po. 174), aczkolwiek przepis ten reguluje zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów. Jednakże w świetle zasad konstytucyjnych należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. 2020 poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.