I OSK 759/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 984/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 984/20 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 7b, art. 77, art. 80 w związku z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i błędnej jego ocenie, przede wszystkim w zakresie zbadania treści zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i uznaniu, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, podczas gdy, jak wykazano w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz odwołaniu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., organ pierwszej instancji nie zbadał wyczerpująco przesłanek (w tym również kondycji finansowej skarżącej), na podstawie których oddalił skargę i tym samym zobowiązał skarżącą do ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt babki w Domu Opieki Społecznej w G. w wysokości 862,09 zł; 2) obrazę przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., jak również art. 10 K.p.a. przez naruszenie zasady wysłuchania stron, polegającej na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania skarżącej A. B. na okoliczność uzyskiwanego wynagrodzenia oraz posiadanych zobowiązań finansowych, które nie pozwalają skarżącej na ponoszenie tak wysokiej opłaty za pobyt babki w Domu Opieki Społecznej w G.; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, a tym samym oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to: 1) art. 64 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez jego niezastosowanie pomimo tego, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej uzasadnia jego uwzględnienie przez organ ustalający odpłatność za pobyt babki skarżącej w Domu Opieki Społecznej, 2) art. 7 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 3) art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę obowiązaną organ pomocy społecznej powinien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na art. 64 K.c. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte z wniosku A. B. z [...] kwietnia 2019 r. o całkowite zwolnienie jej z ponoszenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Prezydent Miasta G. decyzją z [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 3, art. 36 pkt 2 lit. o, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64, art. 103, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 u.s.p., odmówił A. B. zwolnienia z odpłatności za pobyt babki w domu pomocy społecznej. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że babka skarżącej S. B. w dniu [...] sierpnia 2018 r. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w G. (DPS). Na podstawie decyzji z [...] marca 2019 r. nr [...] ustalono dla A. B. opłatę z tego tytułu w kwocie 862,09 zł płatną od lutego 2019 r. Organ przeprowadził ze skarżącą wywiad środowiskowy [...] stycznia 2019 r. i ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w kwocie 3 213,09 zł. Organ uznał, że przy oszczędnym gospodarowaniu środkami finansowymi skarżąca jest w stanie partycypować w kosztach pobytu babki w DPS. Dwukrotnie decyzje Prezydenta Miasta G. o odmowie zwolnienia skarżącej z odpłatności ([...] maja 2019 r. nr [...] i [...] listopada 2019 r. nr [...]) były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z zaleceniem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2019 r. wezwał skarżącą w sprawie wywiadu. Wezwania tego skarżąca nie odebrała. Wobec tego organ pierwszej instancji wystąpił do pracodawcy skarżącej w celu ustalenia dochodu uzyskanego przez nią w lipcu 2019 r. Na tej podstawie ustalił, że dochód wyniósł 3 532,51 zł i był wyższy od dochodu wykazanego w wywiadzie z [...] stycznia 2019 r. Kolejne wezwanie w sprawie wywiadu środowiskowego organ skierował do skarżącej w dniu [...] lutego 2020 r. Wezwanie to skarżąca odebrała, jednakże nie stawiła się na przeprowadzenie wywiadu. Organ pierwszej instancji uznał, że nie jest możliwe ustalenie sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącej, która pozwoliłaby uwzględnić określone okoliczności mogące skutkować zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem skargę A. B. na powyższą decyzję oddalił. Sąd przyjął, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest decyzją uznaniową, co powoduje, że Sąd władny jest zbadać jedynie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania, a także że Sąd jest upoważniony do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 K.p.a., tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Swoboda organu w tym zakresie jest szeroka, jednak nie może ona abstrahować od okoliczności, które wskazał sam ustawodawca. Sąd podkreślił też, że – zgodnie z art. 64 ust. 1 u.s.p. - zwolnienie osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie może nastąpić po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, ponieważ nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o zwolnienie z opłaty. Sąd przyjął za udowodnione ustalenia organów co do braku możliwości przeprowadzenia wywiadu rodzinnego ze skarżącą. Uznał, że brak współdziałania skarżącej z organem pomocy społecznej w celu ustalenia, aktualnej na dzień wydania decyzji, sytuacji majątkowej uniemożliwił organowi dokonanie oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty. W ocenie Sądu było to wystarczającym powodem braku możliwości zwolnienia skarżącej z obowiązku wnoszenia opłaty za babkę przebywającą w DPS w wysokości ustalonej decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji należy podzielić. Przepisy ustawy o pomocy społecznej w art. 64 ust. 1 wprowadziły zasadę, że można zwolnić z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W przepisach tych ustawodawca jedynie przykładowo wymienił sytuacje uprawniające do zwolnień. Nie zależą one bezpośrednio od dochodu, jednakże osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać warunki dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w przeciwnym razie obowiązek wnoszenia opłaty nie powstaje. Zwolnienie może dotyczyć trudnej sytuacji materialnej spowodowanej długotrwałą chorobą, bezrobociem, niepełnosprawnością, śmiercią członka rodziny, utrzymywaniem się z jednego wynagrodzenia lub świadczenia, ponoszeniem innych opłat za pobyt osób bliskich w domu pomocy społecznej lub ośrodku wsparcia albo poniesieniem strat w wyniku zdarzeń losowych (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 64, wyd. VI, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny na 14 lipca 2021 r.). Z tego względu, że uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca nie kwestionuje w istocie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji, że jest to obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, która wymaga od strony szczególnej aktywności, ponieważ nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, a także że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o zwolnienie z opłaty. Nie jest kwestionowane i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, że organ pierwszej instancji dwukrotnie zlecił, w drodze pomocy prawnej, Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego ze skarżącą, mającego na celu ustalenie sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej skarżącej w związku z jej wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. i dwukrotnie do czynności tych nie doszło. Pierwsze wezwanie, z [...] sierpnia 2019 r., nie zostało odebrane. Drugie wezwanie, z [...] lutego 2020 r., choć zostało przez skarżącą odebrane, to nie podjęła ona czynności zmierzających do wywiązania się z ustawowego obowiązku i w rezultacie nie udzieliła informacji w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wedle skarżącej brak przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z nią był jedynie wynikiem braku możliwości odebrania przez nią korespondencji, czy też braku możliwości zareagowania przez nią na pismo organu dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowodowanego obowiązkami zawodowymi albo wyjazdami w okresie wakacyjnym. Skarżąca twierdzi przy tym, że organ administracji został poinformowany o tych okolicznościach. Powyższe okoliczności prawidłowo oceniły organy administracyjne, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował tę ocenę, jako świadczące o tym, że to z przyczyn leżących po stronie skarżącej nie doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, co uniemożliwiło organowi pierwszej instancji ustalenie jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej, mającej wpływ na możliwość odniesienia się do okoliczności mogących skutkować zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS. Nie można było uznać, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony ze skarżącą [...] stycznia 2019 r. jest wystarczający do ustalenia sytuacji życiowej skarżącej, skoro organ odwoławczy dwukrotnie zalecał organowi pierwszej instancji ponowne przeprowadzenie wywiadu. Okoliczności wskazywane zaś przez skarżącą nie mogą być usprawiedliwiające wobec dwukrotnych prób podejmowanych przez organ przeprowadzenia ze skarżącą wywiadu w ciągu pół roku. Skarżąca twierdzi, że informowała organ o braku możliwości odebrania korespondencji albo braku możliwości stawienia się na wywiad w terminie wskazanym przez organ, jednakże nie wykazała się na tyle aktywnością, aby ustalić termin w celu udzielenia informacji, który byłby również dla niej dogodny. Uzasadnia to twierdzenie, że przyjęła bierną postawę, nie stawiając się w ośrodku pomocy społecznej celem umożliwienia sporządzenia z nią wywiadu środowiskowego. Tymczasem, tak jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, to w interesie skarżącej było podejmowanie działań zmierzających do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżąca nie może skutecznie powoływać się na zaniechanie przez organ wyjaśnienia jej sytuacji materialnej, skoro to na skutek świadomego działania skarżącej sytuacja ta nie została wyjaśniona. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania, zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jednak nie wyłącza to ani inicjatywy dowodowej strony, ani jej powinności współdziałania z organem w taki sposób, aby cel postępowania, to jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), został osiągnięty. Współdziałanie z organem ma istotne znaczenie w tych obszarach, w których możliwości ustalenia stanu faktycznego przez organ są ograniczone, a uzyskanie materiału dowodowego, tak jak w badanej sprawie, jest uzależnione od aktywności strony. Nie można było uznać zatem, że to z przyczyn leżących po stronie organu sytuacja życiowa skarżącej została ustalona jedynie na podstawie informacji uzyskanych od Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Skarżąca uchylając się od przeprowadzenia z nią rodzinnego wywiadu środowiskowego przyczyniła się do tego, że jej stanowisko nie było wzięte pod uwagę. Skarżąca, wbrew argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej, nie wykazała, że ustalenia organów administracyjnych, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, co do braku jej aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, w szczególności co do uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu, były więc nieuprawnione. Niemożliwość przeprowadzenia wywiadu z przyczyn niezawinionych przez organ może skutkować jedynie odmową uwzględnienia zgłoszonego żądania. Nie znajdują więc potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 7b, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 w związku z art. 106 K.p.a. oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. wyjaśnienia dodatkowo wymaga, że skarżąca kasacyjnie wiąże brak zapewnienia jej przez organy administracyjne czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, z niezbadaniem jej sytuacji życiowej w celu ustalenia, czy w rzeczywistości jest w stanie ponosić opłaty w ustalonej wysokości. Tak sprecyzowany zarzut skargi kasacyjnej podlegał więc oddaleniu z przyczyn podanych powyżej. Zarzuty naruszenia art. 64 pkt 2 i 3 oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. zostały nieprawidłowo zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (pkt 2), małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia (pkt 3). W myśl natomiast art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Przepisy te stanowią zatem normy prawa materialnego, których naruszenie może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zauważenia przy tym wymaga, że zarzuty naruszenia powyższych przepisów ujęte w pkt 2 skargi kasacyjnej, tak jak zarzuty ujęte zawarte w pkt 1 skargi kasacyjnej, opierają się na tożsamej argumentacji, choć w istocie oparte są na dwóch różnych podstawach kasacyjnych. W doktrynie wskazuje się, że art. 174 P.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych. Błędne zakwalifikowanie przepisów prawa w skardze kasacyjnej nie stanowi jednak takiego naruszenia, które uniemożliwia ustalenie granic skargi kasacyjnej. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty w powyższym zakresie zostały bowiem poparte argumentacją dotyczącą tego, że osiągane przez skarżącą wynagrodzenie nie pozwala na partycypowanie w kosztach pobytu babki w DPS bez poważnego uszczerbku w majątku skarżącej. Już organy administracyjne i Sąd Wojewódzki wyjaśniły, że w analizowanym postępowaniu nie mogły badać sposobu wyliczenia opłaty za pobyt w babki w DPS, do ponoszenia której skarżąca została zobowiązana, ponieważ postępowanie w tym przedmiocie zakończone zostało decyzją organu pierwszej instancji z [...] marca 2019 r. nr [...]. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania był wniosek skarżącej o zwolnienie z ustalonej opłaty i organy obu instancji w ramach tego postępowania władne były jedynie do badania przesłanek wynikających z art. 64 u.p.s. Skarżąca zdaje się tego wyjaśnienia nie zauważać, podając argumenty zgłaszane na poprzednich etapach postępowania. Tymczasem stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, jest zasadne co do przyjęcia, że organy nie naruszyły granic swobodnej oceny okoliczności stanu faktycznego sprawy i podejmowały działania zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej. Mając na uwadze fakty ustalone z urzędu, jak i okoliczności podnoszone przez skarżącą, organy dokonały racjonalnej i weryfikowalnej oraz należycie uzasadnionej oceny, prawidłowo przyjmując, że interes skarżącej nie może uzyskać przewagi nad interesem społecznym związanym z partycypacją rodziny w kosztach pobytu jej członka w DPS. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie podważyła skutecznie prawdziwości ustaleń organów, nie wskazała także innych okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę, a nie wziął z uwagi na fakt, że nie przeprowadził rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 104 § K.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., wskazać trzeba, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, skoro na podstawie decyzji z [...] marca 2019 r. nr [...] ustalono dla A. B. opłatę z tytułu pobytu babki w domu pomocy społecznej w kwocie 862,09 zł płatną od lutego 2019 r. Tytułem wyjaśnienia wskazać tylko należy, że w uchwale NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 uznano, że ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS ma charakter alternatywny, tzn. że organ może ustalić taką opłatę zarówno w drodze decyzji, jak i umowy, a o tym, jaką formą określona będzie wysokość opłaty za DPS w konkretnej sprawie, będzie decydował organ administracji, a strona nie ma prawa domagać się ustalenia opłaty w innej formie. Można jedynie wskazać, że forma umowy jest preferowana w sytuacjach "bezkonfliktowych", tj. gdy zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS nie sprzeciwia się ani temu obowiązkowi, ani wysokości ustalonej przez organ opłaty. Natomiast w sytuacjach spornych, gdzie zarówno sam obowiązek jak i wysokość opłaty jest kwestionowana, lepszym rozwiązaniem dla organu będzie wydanie decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.