II GSK 1612/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1023/20 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2020 r. znak sprawy [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z dnia 15 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1023/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt § lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi S. B. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu z dnia [...] kwietnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Oświęcimiu decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. Podstawę faktyczną nałożenia na skarżącego karę pieniężną stanowiła notatka sporządzona przez funkcjonariuszy Policji w dniu 10 kwietnia 2020 r. W dacie sporządzenia notatki opisane zachowanie skarżącego stanowiło zdaniem organu naruszenie obowiązków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii"), tj. nakazu określonego w § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, a w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46 b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; dalej jako: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi"). We wspomnianej notatce zawarto zapis, iż funkcjonariusze Policji udali się pod adres P., ul. [...], celem skontrolowania przebywającego na kwarantannie skarżącego. Na miejscu podjęli kilkukrotną próbę kontaktu telefonicznego ze skarżącym, jednak skarżący nie odbierał telefonu. Policjanci udali się więc pod drzwi domu, gdzie mimo pukania nikt nie otworzył. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny poczynił własne ustalenia. Skarżący zgodnie z wpisem w systemie Ewidencji Wjazdu do Polski przekroczył granicę w dniu 27 marca 2020 r. Organ odwoławczy nie miał zatem wątpliwości, że od dnia 28 marca 2020 r. rozpoczął 14-dniową kwarantannę trwającą do dnia 10 kwietnia 2020 r. Organ wskazał, że 14-dniowy termin liczenia kwarantanny nie zmieniał się wraz z kolejnymi nowelizacjami rozporządzeń, również w dniu stwierdzenia naruszenia przez skarżącego obowiązku kwarantanny. W dacie przylotu do Polski obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii"). Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy. Zatem organ odwoławczy uznał, że nie miał racji skarżący twierdząc, że datę rozpoczęcia kwarantanny należało liczyć od dnia przekroczenia granicy, tj. od dnia 27 marca 2020 r. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie nie uwzględnił jednak wniosku skarżącego o przesłuchanie świadków, bowiem datę przylotu do Polski oraz okres kwarantanny ustalono na podstawie danych zawartych w systemie Ewidencji Wjazdów do Polski. Datę przylotu do Polski potwierdził też sam skarżący, przedkładając dowód w postaci biletu lotniczego potwierdzającego datę oraz godzinę przylotu. Wprawdzie, jak podkreślił organ odwoławczy, organ pierwszej instancji odstąpił od wymogów zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") to organ drugiej instancji skierował do strony zawiadomienie z dnia 20 maja 2020 r. o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i złożenia dowodów i oświadczeń, tym samym zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu. Organ podniósł, że strona po otrzymaniu zawiadomienia wniosła uwagi do sprawy, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji, nie wnosząc nowych istotnych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił także, że skarżący nie zanegował, iż w dniu 10 kwietnia 2020 r. nie było go w miejscu wyznaczonym do odbycia kwarantanny. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach administracyjnych brak było odpisu decyzji o nałożeniu na skarżącego obowiązku kwarantanny. Brak tej decyzji, w ocenie Sądu, miał o tyle znaczenie, że wymierzenie kary pieniężnej mogło nastąpić tylko wtedy, jeżeli orzeczenie o obowiązku kwarantanny było na tyle precyzyjne, że określało w sposób wyraźny miejsce odosobnienia skarżącego oraz czas kwarantanny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób bowiem nie wynikało, aby skarżący został poinformowany o konkretnej dacie zakończenia kwarantanny. Sąd podkreślił, że skarżący nie miał obowiązku posiadania wiedzy w zakresie liczenia terminów w ramach postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji pominięcie w aktach sprawy wydanej decyzji o nałożeniu na skarżącego obowiązku kwarantanny uniemożliwił sądowi kontrolę, czy rzeczywiście i na jakiej podstawie, skarżący został objęty obowiązkiem kwarantanny. Ponadto, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji organ w ogóle nie ustalił, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem Sądu notatka policyjna ma walor dowodu urzędowego, ale nie oznaczało to, że nie można jej podważać w drodze postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast. k.p.a., w szczególności, że zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem zebrany materiał dowodowy nie zawierał podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, to ocenę niepełnego materiału dowodowego Sąd uznał za dowolną. Ponadto, Sąd uznał za konieczne odebranie od skarżącego bardziej szczegółowych wyjaśnień, bowiem organy nie wskazały dlaczego w niniejszej sprawie odstąpiły od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z: a. § 2 ust. 2 pkt 2, b. § 3 ust. 1, - rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491), zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że nałożenie obowiązku kwarantanny następuje na podstawie decyzji, a "brak tej decyzji ma o tyle znaczenie, że wymierzenie kary pieniężnej może nastąpić tylko wtedy, jeżeli orzeczenie o obowiązku kwarantanny było na tyle precyzyjne, że określało w sposób wyraźny miejsce odosobnienia skarżącego oraz czas kwarantanny", gdy tymczasem zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, a czas obowiązkowej kwarantanny zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynosi 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy państwowej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bez uprzedniej kontroli legalności zastosowanego przez organy administracyjne rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i odmowy jego zastosowania in concreto w przypadku uznania przepisów rozporządzenia za pozostające w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 75 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż "organ w ogóle nie ustalił, w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności, nie przeprowadził postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast. k.p.a., w tym dowodów osobowych, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, "w konsekwencji Sąd uznał dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia za dowolne, tj. dokonane z naruszeniem art. 80 k.p.a." Dokonując stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, którym organ uchybił. Sąd pierwszej instancji nie wykazał ich istotnego charakteru mającego wpływ na wynik sprawy administracyjnej, co jest warunkiem zastosowania hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i uchylenia na tej podstawie decyzji administracyjnych obu organów. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu przy wydawaniu decyzji administracyjnych nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie jednoznacznej przyczyny, dla której Sąd uchylił obie decyzje - gdyż za przyczynę taką (zgodnie z uzasadnieniem) nie można uznać braku legalności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Takiego bowiem wniosku z uzasadnienia wywieść nie sposób. istotnych dla sprawy okoliczności". Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie, w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, autor skargi kasacyjnej w obydwu żądaniach oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie w dniu 10 kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem w dniu 27 marca 2020 r. granicy państwowej , działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ograniczenie wolności w postaci swobodnego poruszania się po terytorium RP (poprzez nałożenie obowiązku kwarantanny) powinno nastąpić zgodnie z treścią art. 52 ust.1-3 Konstytucji RP, a to oznacza, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 ust. 1 Konstytucji z rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego ustawowego upoważnienia. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozporządzenie wydane na podstawie ustawowej delegacji nie może wykraczać poza tą delegację i musi mieścić się w granicach tej delegacji oraz służyć jej wykonaniu. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że naruszenie w rozporządzeniu przedstawionych wyżej zasad jest równoznaczne z wydaniem rozporządzenia bez podstawy prawnej, a akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa. Nadto Sąd instancji stwierdził, że akta sprawy nie dają odpowiedzi na jakiej podstawie skarżący został objęty obowiązkiem kwarantanny, skoro w dacie przekroczenia granicy państwowej nie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które następnie zostało zastąpione z dniem 10 kwietnia 2020 r. przez rozporządzenie Rady Ministrów z ta samą datą w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był na tyle wystarczający, aby mógł uzasadniać wydanie zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych opisanych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że z uwagi na konstrukcję i sposób przedstawienia zarzutów w skardze kasacyjnej, ocenę tę poprzedzić należy kilkoma uwagami natury ogólnej dotyczącymi ustawowych wymogów stawianych przed autorem skargi kasacyjnej. W szczególności należy stwierdzić, że nie wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa odnoszą się do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy należy przypomnieć, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać poza innymi wymogami, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 2790/17, wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II GSK 1136/18). Ponadto wskazać należy, że z zasady określonej w art.176 p.p.s.a. wynika także, że brak prawidłowego przedstawienia podstaw kasacyjnych nie dyskwalifikuje danej skargi kasacyjnej. Jednak brak całkowitego lub logicznego powiązania argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej z argumentami zawartymi w rozważaniach Sądu pierwszej instancji powoduje, że niemożliwa jest ocena zaskarżonego orzeczenia. Powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu wydane w oparciu o wskazane w jego uzasadnieniu przepisy prawa, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że kontroli sądowoadministracyjnej została poddana decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r. Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu, w której organ wymierzając karę pieniężna za naruszenie obowiązku kwarantanny wskazał jako podstawę prawną art.48a ust.1 pkt 1 i ust.3 pkt 1 w związku z art.46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 2 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W tym stanie rzeczy za całkowicie niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy organy przyjęły jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji przedstawione wyżej przepisy prawa, brak jest podstaw do stawiania Sądowi pierwszej instancji zarzutu niezastosowania regulacji prawnych zawartych w przywołanym w petitum skargi kasacyjnej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, gdy jak jednoznacznie wynika to z sentencji decyzji oraz ich uzasadnienia w/w akt prawny nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Przedstawione wyżej ustawowe wymogi odnoszące się do sposobu i trybu konstruowania i wnoszenia skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazują, że Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, naruszonych, według skarżącego kasacyjnie, przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie niezależnie od powyższych uwag, mając na uwadze przedmiot postępowania i wyłaniające się w związku z tym zagadnienia prawne, które sprowadza się do odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest wskazanie i przypomnienie, że art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97). Jednocześnie należy podkreślić, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]". Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie ten przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast przepis art. 46b stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) uchylony; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło o obowiązku odbywania kwarantanny przez osoby przekraczające granicę państwową. W związku z powyższym należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. W związku z powyższym należy podkreślić, że w ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a zwłaszcza w zakresie zarzutu opisanego w punkcie II podpunkt 2 petitum skargi kasacyjnej - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.