II OSK 1719/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 552/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek W. M. i E. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 552/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję nr [...], Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie, dalej także: "PINB", decyzją nr [...], z dnia [...] października 2018 r., znak [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. R. [...] w budynku mieszkalnym położonym na dz. nr A/1 w m. Skawina, gm. Skawina. J. W. złożył od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie nakazał J. W., prowadzącemu działalność gospodarczą w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. R. 22, na dz. nr A/1 w Skawinie, polegającą na prowadzeniu żłobka "Bajkowa Kraina", przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] - jako lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] - w rozumieniu art. 71a Prawa budowlanego, za czym przemawia fakt, iż inwestor zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego na punkt opieki nad dziećmi do lat 3, tj. żłobek, lecz Starosta Krakowski decyzją z [...] czerwca 2009 r. zgłosił sprzeciw do zgłoszenia, argumentując w uzasadnieniu m.in., iż inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, organ odwoławczy powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Według MWINB, inwestor dokonując zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania do Starostwa Powiatowego miał pełną świadomość takiego obowiązku. Wskazane w odwołaniu wątpliwości co do różnicy pojęć "żłobek" i "klub malucha" nie mają znaczenia w aspekcie przepisów Prawa budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie rozróżnia pojęcia "żłobek" od pojęcia "klub malucha", bowiem klasyfikuje poszczególne obiekty w oparciu o kategorie i sposób użytkowania określony w przepisach. W orzecznictwie wskazuje się, że brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej zawartej w innym akcie prawnym. W takiej sytuacji właściwe jest sięgnięcie do wykładni systemowej. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną zorganizowaną całością, spójną zarówno wspólnymi wartościami, jak i racjami logicznymi. Dopiero brak definicji legalnej otwiera interpretatorowi możliwość oparcia się na znaczeniu, jakie ma ono w języku prawniczym (doktrynie i orzecznictwie), lub gdy należy do terminów specjalistycznych określonej dziedziny nauki, techniki lub praktyki na jego znaczeniu specjalnym, a dopiero gdy takiego znaczenia nie da się ustalić, danemu pojęciu należy nadać takie znaczenie jakie ma ono w języku potocznym. W związku z powyższym, organ odwoławczy powołał się na klasyfikację określoną w § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", zgodnie z którą budynki mieszkalne zaliczane są do innej kategorii zagrożenia ludzi, niż budynki zawierające strefę ZL II. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego wynika, że w przypadku zmiany użytkowania lokalu mieszkalnego na żłobek (a taka nazwa widnieje na szyldzie) występuje przesłanka wymieniona w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał, że dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] winna być oceniona jako bezsporna. Brak zastosowania się do postanowienia PINB z [...] lutego 2018 r. wstrzymującego użytkowanie lokalu nr [...] i nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów musiał skutkować nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania zgodnie z treścią art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że nakaz ten jest obligatoryjny również i z tego powodu, że inwestor dokonał zamierzonej zmiany mimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia przez właściwy organ. Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, że decyzja I instancji obarczona jest wadliwością, która wymagała wyeliminowania jej w trybie odwoławczym. Decyzja I instancji, zdaniem organu odwoławczego, zawiera rozstrzygnięcie w formie mogącej budzić wątpliwości i nie wskazuje adresata nałożonego obowiązku. Brak prawidłowego oznaczenia strony będącej adresatem decyzji organu I instancji jest okolicznością nie wymagającą przeprowadzenia postępowania dowodowego, co dawałoby podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z treści akt sprawy, wydanego postanowienia PINB z [...] lutego 2018 r. i uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że osobą zobowiązaną jest J. W. Organ odwoławczy zreformował więc decyzję organu I instancji doprecyzowując nałożony obowiązek i wskazując prawidłowo adresata nałożonego obowiązku. Według MWINB, zarzuty zawarte w odwołaniu są nietrafne i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Również zarzut błędnego oznaczenia stron postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. J. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu, a także art. 28 K.p.a., poprzez błędne zastosowanie i przyznanie statusu strony właścicielom innych lokali niż lokalu nr [...] . Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokonania należytej i kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie oceny przeznaczenia lokalu jako żłobka, mimo że skarżący w lokalu nie prowadzi żłobka, tylko klub dziecięcy. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że co do zasady w sprawie nie było przedmiotem sporu, czy zmiana faktycznego sposobu użytkowania rzeczywiście nastąpiła, ale czy ta zmiana jest relewantna z punktu widzenia norm i obowiązków uregulowanych w art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organ II instancji słusznie stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego uregulowane są m.in. w § 207 i nast. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dział VI Bezpieczeństwo pożarowe). Zaklasyfikowanie części budynku do kategorii ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych, a nie do ZL IV – mieszkalne, rodzi konkretne odrębności co do wymagań przeciwpożarowych takich obiektów. Inne są wymogi dotyczące klas odporności pożarowej budynków lub ich części (§ 212 w zw. z § 216 ww. rozporządzenia), dopuszczalnych długości dojść ewakuacyjnych w strefach pożarowych (§ 256), wymogów przeciwpożarowych dotyczących podłóg (§ 259) czy stosowania łatwo zapalnych przegród, stałych elementów wyposażenia oraz wykładzin podłogowych (§ 260). Odnosząc ww. przepisy do okoliczności niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że określenie działalności skarżącego jako żłobka, czy też klubu malucha/dziecięcego, nie ma znaczenia odnośnie zakwalifikowania lokalu do strefy ZL II. Działalność ta dotyczy ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się (małych dzieci), a wyliczenie w § 209 ust. 2 pkt 2 jest przykładowe (zaczyna się od sformułowania "takie jak"). Rację ma zatem organ odwoławczy stwierdzając, że różnica pojęć "żłobek" i "klub malucha" nie ma znaczenia w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, bowiem ustawa ta nie rozróżnia tych pojęć, a poszczególne obiekty klasyfikuje w oparciu o kategorie i sposób użytkowania określony w przepisach. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2141/16, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. wprowadza dodatkowe wymogi odnośnie działalności polegającej na dziennej opiece nad dziećmi, zarówno przeciwpożarowe, jak i higieniczno-sanitarne, którym to wymogom budynek o przeznaczeniu mieszkalnym nie podlega. Przykładowo można tu wymienić § 1 ust. 4 i cały szereg warunków z § 2 ww. rozporządzenia. Dlatego podjęcie takiej działalności w budynku mieszkalnym, dodatkowo przy uwzględnieniu wymogów gospodarki przestrzennej, powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, a w przypadku niedochowania tego obowiązku, rodzi obowiązek wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. Brak zastosowania się skarżącego do postanowienia PINB z 13 lutego 2018 r., wstrzymującego użytkowanie lokalu nr [...] i nakładającego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, musiał skutkować nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania zgodnie z treścią art. 71a ust. 4. Niezależnie od powyższej argumentacji, już samo dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, czyli zignorowanie zakazu ustanowionego przez PINB, było w sprawie samodzielną podstawą do orzeczenia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Akta sprawy zaś, a w szczególności protokoły kontroli z 18 kwietnia 2018 r. i 24 lipca 2018 r. świadczą o złamaniu przez skarżącego zakazu użytkowania lokalu. W konsekwencji, zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie mogły przynieść zamierzonego skutku, jako bezzasadne. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Sąd wskazał, że przywołany przez niego wyrok NSA z 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 1532/13, dotyczył domu jednorodzinnego, a nie lokalu w budynku wielomieszkaniowym, zatem został wydany w całkowicie odmiennym od niniejszego stanie faktycznym sprawy i tez w nim zawartych nie można bezkrytycznie odnosić do sprawy niniejszej. To samo dotyczy innych ogólnych tez zawartych w przywołanych w odwołaniu i skardze wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, choć niewątpliwie trafnie NSA wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych przez Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wartości chronione przez Prawo budowlane wymagały dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania stosownego zgłoszenia. Sąd zaaprobował również uzasadnienie zastosowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a także ustalony przez organy krąg stron postępowania. Zarzut w tym zakresie Sąd uznał za chybiony, a wbrew stanowisku skarżącego organy w żadnym miejscu nie twierdziły, że sygnalizacja jest przyczyną uznania współwłaściciela nieruchomości za stronę postępowania. Sąd odnotował, że dostrzega tendencję ustawodawcy do liberalizacji przepisów dotyczących wymagań wobec małych punktów przedszkolnych czy klubów dziecięcych, to w okolicznościach niniejszej sprawy należało jednak uznać, że skarżący nie dochował ciążących na nim obowiązków, a zachowanie skarżącego ignorujące nałożone nań przez PINB obowiązki, a także uniemożliwianie przeprowadzenia przez pracowników PINB kontroli obiektu, do czego zobowiązani są oni przepisami Prawa budowlanego, muszą spotkać się z dezaprobatą. Sąd wskazał, że nawet aktualnie na stronie internetowej http://www. [...].org - skarżący ogłasza swą działalność pod adresem: ul. R. [...], 32-050 Skawina - jako "[...] ". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przed NSA i wniósł o jej przeprowadzenie. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie przez WSA w Krakowie, że organ II instancji nie dokonał niezbędnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie form, zakresu i rozmiaru aktualnie prowadzonej działalności w lokalu, bez których nie sposób dokonać oceny zmiany sposobu użytkowania lokalu co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (dalej w skardze kasacyjnej: pr. bud.), poprzez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, że prowadzenie działalności przez Skarżącego tj. "klubu dziecięcego" stanowi podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, tylko z tego powodu, że do "klubu dziecięcego" stosuje się przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, bez ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w danej sprawie należy uznać, iż nastąpiła zmianą sposobu użytkowania lokalu. 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że instytucja prawa budowlanego w postaci zmiany sposobu użytkowania lokalu poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, może być kształtowana przez inne przepisy niż ustawa Prawo budowlane i regulacje wydane na podstawie tejże ustawy, a w szczególności przez regulacje ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, która nie należy do dziedziny prawa budowlanego. Pismem procesowym z dnia 11 września 2020 r. pełnomocnik uczestników W. M. i E. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego J. W. na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. pełnomocnik uczestników W. M. i E. M. wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy poprzez wyznaczenie rozprawy kasacyjnej lub jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r., pełnomocnik uczestników W. M. i E. M., w związku z pismem – wezwaniem Sądu z dnia 25 sierpnia 2021 r., oświadczyła, że zainteresowani wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Pismem z dnia 1 września 2021 r. pełnomocnik MWINB oświadczył, że organ posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej i podał adres elektroniczny na platformie ePUAP. Zarządzeniem z dnia 28 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że organ drugiej instancji nie dokonał niezbędnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie form, zakresu i rozmiaru aktualnie prowadzonej działalności w lokalu. Analizę zgodności z prawem czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ odwoławczy w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy rozpocząć należy od spostrzeżenia, że MWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie, ale tylko z powodu konieczności precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji reformatoryjnej wynika, że organ odwoławczy nie zakwestionował rezultatów postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oceniając wywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązku przedstawienia w decyzji uzasadnienia faktycznego, nie można, w takiej sytuacji, pomijać uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje istotne fakty dotyczące prowadzonej działalności oraz dowody, na których w tym zakresie oparto się. MWINB stwierdził, że na podstawie oględzin dokonanych w dniu 10 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji ustalił, że w budynku w lokalu nr [...] prowadzony jest żłobek – punkt opieki nad dziećmi do lat 3. Organ odwoławczy odnotował, że PINB jeszcze dwukrotnie przystąpił do kontroli obiektu w dniu 18 kwietnia 2018 r. oraz w dniu 24 lipca 2018 r. Inspektorzy PINB nie zostali wpuszczeni do lokalu nr [...] przez pracownika J. W., jednak z wyjaśnień pracownika i pism uczestnika W. M. oraz oględzin zewnętrznych obiektu wynikało, że w lokalu nadal działa żłobek i działalność nie została przez inwestora wstrzymana. Natomiast w uzasadnieniu decyzji PINB szczegółowo przestawiono rezultaty oględzin i kontroli. Podczas oględzin w dniu 10 listopada 2017 r. stwierdzono, że lokal mieszkalny nr [...] zaadaptowany został na potrzeby dziennej opieki nad dziećmi. W dniu oględzin w lokalu tym odbywała się opieka i zajęcia w grupie ok. dziesięciorga dzieci do lat 3 pod nadzorem pełnoletniego opiekuna. Na ścianie północnej budynku, przy schodach zewnętrznych do lokalu widniał szyld informujący o znajdującym się w lokalu "żłobku". W tym zakresie PINB powołał się także na zdjęcia wykonane podczas oględzin. Organ dodał, że J. W. oświadczył, że zgodnie z załączonym do protokołu oględzin zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Skawina (zaświadczenie nr [...]), prowadzi w lokalu nr [...] przy ul. R. w Skawinie Klub Malucha, w którym przebywa piętnaścioro dzieci do lat 3. Organ ustalił, że lokal posiada niezbędne wyposażenie instalacyjne i użytkowe zapewniające użytkowanie obiektu jako lokalu mieszkalnego. J. W. oświadczył, że nie wykonywał w lokalu żadnych robót mających na celu zmianę warunków pożarowych, sanitarnych, użytkowych, czy wyposażenia instalacyjnego lokalu i budynku. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdzono nadto, że podczas dwóch kontroli na terenie działki nr A/1 w Skawinie, dnia 18 kwietnia 2018 r. oraz dnia 24 lipca 2018 r., pracownica żłobka po konsultacji z właścicielem lokalu nr [...] , tj. J. W., nie udostępniła lokalu w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Na budynku przy wejściu do lokalu w dalszym ciągu widnieje szyld "[...]". W oknach były umieszczone ozdoby dziecięce. Okno od strony północnej było uchylone, natomiast w oknie od strony południowej widniały pluszowe zabawki dziecięce. Jak z powyższego wynika, okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia prawa materialnego, zostały ustalone wyczerpująco i na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalono prowadzenie działalności polegającej na sprawowaniu opieki dziennej nad dziećmi w wieku do lat 3. Ustalono także rozmiar aktualnie prowadzonej w lokalu nr [...] działalności. Ustalenia to zostały dokonane na podstawie oględzin, przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2017 r., których rezultat utrwalono w protokole oraz na zdjęciach. Ustalenia te potwierdziło oświadczenie skarżącego. Kontrole przeprowadzone w dniach 18 kwietnia 2018 r. oraz 24 lipca 2018 r. także pośrednio potwierdzają prowadzenie działalności. To zaś, że kontrola została ograniczona do otoczenia zewnętrznego lokalu nie było wynikiem nieprawidłowego przeprowadzenia dowodu ale braku współpracy ze strony pracownicy skarżącego, przy czym skarżący nie podważył ustalenia PINB, według którego, odmowa udostępnienia lokalu przez pracownicę była wynikiem konsultacji tej pracownicy ze skarżącym. Powyżej wskazane fakty oraz przebieg czynności procesowych zarówno w obecnie prowadzonym postępowaniu, jak i w postępowaniu ze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania prowadzonego przed Starostą Krakowskim, zakończonego decyzją Starosty z dnia 25 czerwca 2009 r., o sprzeciwie, a także ustalenia dotyczące stosunków własnościowych oraz poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] i całego budynku, nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, którego na podstawie art. 10 K.p.a., PINB zawiadomił, pismem z dnia 14 września 2018 r., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Skoro nie potwierdziły się zarzuty naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., to nie jest także zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Czym innym jest podniesione w zarzucie procesowym kasacji zagadnienie formy prawnej w jakiej działalność jest prowadzona. Jest to kwestia kwalifikacji ustalonych faktów z punktu widzenia prawa materialnego, a więc zastosowania prawa. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Do sfery faktów należy w niniejszej sprawie rzeczywiste sprawowanie pieczy nad dziećmi do lat 3, zaś kwestią prawną jest forma prawna tej pieczy (żłobek, klub dziecięcy). Zagadnienie kwalifikacji prowadzonej w lokalu nr [...] działalności, jakkolwiek podniesione w procesowej podstawie kasacji, jest także przedmiotem podstawy materialnej kasacji i zostanie poddane analizie w odniesieniu do zarzutów materialnych. Nie zasługuje na uwzględnienie oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 3 zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że instytucja prawa budowlanego w postaci zmiany sposobu użytkowania lokalu poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, może być kształtowana przez inne przepisy, niż ustawa Prawo budowlane i regulacje wydane na podstawie tej ustawy, w szczególności regulacje ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego. Przede wszystkim, konieczne jest spostrzeżenie, że organy i Sąd pierwszej instancji nie dokonały wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w oderwaniu od norm szeroko rozumianego prawa budowlanego. Niewątpliwe jest zaliczenie, w Załączniku do ustawy – Prawo budowlane, żłobków i klubów dziecięcych do innej kategorii obiektów budowlanych (Kategoria IX), niż budynki mieszkalne jednorodzinne – Kategoria I oraz pozostałe budynki mieszkalne – Kategoria XIII. Podział ten nie jest w rozstrzygnięciu opartym na art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczający do przyjęcia, że zmiana kategorii oznacza zmianę sposobu użytkowania. Wskazuje jednak na brak podstaw do utożsamienia obiektu w którym działa żłobek lub klub dziecięcy z obiektem stanowiącym budynek mieszkalny. Nadto, Załącznik posługuje się pojęciami, które nie mogą być w trakcie stosowania szeroko rozumianych norm prawa budowlanego rozumiane w sposób odmienny od rozumienia wynikającego z Załącznika. Nie jest także wykluczone, w zależności od określonej szczegółowej materialnej instytucji prawa budowlanego, doprecyzowanie pewnych pojęć przy pomocy określeń użytych w Załączniku. Jak trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji oraz w zaskarżonym wyroku, rozważając, czy prowadzenie w lokalu mieszkalnym działalności polegającej na sprawowaniu opieki nad dziećmi do lat 3 stanowi zmianę, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można pominąć unormowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Jak wynika z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się m.in. przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, w zakresie wymogu zgłoszenia oraz ewentualnej procedury naprawczej, nie może być prowadzone w oderwaniu od przesłanek normujących wymóg zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Te zaś zawarte są m.in. w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdują zastosowanie. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że z uwagi na przepisy działu VI rozporządzenia – Bezpieczeństwo pożarowe – lokal użytkowany jako mieszkalny i lokal w którym prowadzona jest działalność polegająca na opiece nad dziećmi do lat trzech, należą do różnych kategorii zagrożenia ludzi, o których mowa w § 209 rozporządzenia. Podkreślić najpierw należy, że w myśl § 209 ust. 1 rozporządzenia, budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, dzieli się z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania. Podział ten, jak wprost wynika z § 209 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz pośrednio z § 207 pkt 4 rozporządzenia, jest uwarunkowany m.in. zdolnością poruszania się ludzi. Budynki oraz części budynków stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do kategorii ZL II – przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych. W świetle hipotezy tej normy, zasadnicze znaczenie ma funkcja budynku, czyli przeznaczenie do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się. Nie ma istotnego znaczenia, czy prawną formę sprawowania opieki nad dziećmi do lat 3 stanowi żłobek, wymieniony w przykładowym, a nie enumeratywnym wyliczeniu z § 209 ust. 2 pkt 2, czy też klub dziecięcy, której to nazwy w przywołanym przepisie nie wymieniono. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaliczenie budynku do strefy pożarowej ZL II powoduje, że odmienne są, w stosunku do budynków zaliczonych do strefy pożarowej ZL IV wymogi przeciwpożarowej. Dotyczy to klas odporności pożarowej (§ 212 i nast. rozporządzenia), dojść ewakuacyjnych w strefach pożarowych (§ 256), wymogów przeciwpożarowych dotyczących podłóg (§ 259), czy też stosowania łatwo zapalnych przegród, stałych elementów wyposażenia oraz wykładzin podłogowych (§ 260). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, według którego, taka odmienności wymogów świadczy o zmianie, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2141/16). Niezależnie od powyższych uwag dodać można, że wbrew zarzutowi kasacji, powołanie się na przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1603 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r. poz. 925 ze zm.) nie stanowiło naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przepisach § 1 tego rozporządzenia określono wymogi przeciwpożarowe wprost odwołujące się do przepisów przeciwpożarowych rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, w ramach wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ma podstaw do kwestionowania powszechnego obowiązywania norm z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczących określonych obiektów budowalnych z uwagi na ich szczególna funkcję. Wprowadzenie oryginalnych unormowań w zakresie obiektów, w których może być prowadzona działalność polegająca na opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, znajduje uzasadnienie w konieczności zapewnienia jak najwyższych standardów bezpieczeństwa dla dzieci do lat 3, mających, z uwagi na stopień rozwoju psychofizycznego ograniczone możliwości poruszania się i samodzielnego dbania o własne bezpieczeństwo. Z tych samych powodów, w ramach wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania, właściwe jest posłużenie się przepisami § 2 rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, normującymi szczególne wymagania higieniczno-sanitarne. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 2. Najpierw zauważyć należy, że podniesiona w tym zarzucie kwestia ustalenia stanu faktycznego została omówiona powyżej w związku z procesową podstawą kasacji. W zarzucie podniesiono także zagadnienia o charakterze rzeczywiście materialnym. Jak już wynika z poprzedzających rozważań, odnoszących się do zarzutu nr 3, bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię. Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia, podjęcie działalności polegającej na sprawowaniu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, w stosunku do użytkowania lokalu jako mieszkalnego, zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i sanitarno-higienicznego, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ocena ta wynika z odczytania treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zarówno z uwzględnieniem przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i z uwzględnieniem przepisów art. 25 ust. 1-3 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy. Z uwagi na sytuację, w której do zmiany sposobu użytkowania doszło, według zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Skawina w dniu 23 listopada 2015 r., a będące przedmiotem kontroli decyzje zostały wydane po dniu 1 stycznia 2018 r., doprecyzować trzeba, że wymagania odnoszące się do użytkowania lokalu jako żłobka lub klubu dziecięcego ustalać należy według stanu z daty dokonania samowolnej zmiany. Natomiast wymogi w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem określać należy na podstawie norm obowiązujących w dacie orzekania w trybie naprawczym. Dotyczy to także przepisów art. 25 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, znowelizowanych ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy, zmienionych rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2017 r. Zagadnienie to nie było przedmiotem kontrowersji w dotychczasowym postępowaniu i nie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. Nawiązanie do tej kwestii w niniejszych rozważaniach ma miejsce w związku z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że podjęcie przez skarżącego działalności, tj. klubu dziecięcego stanowiło podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, tylko z tego powodu, że do klubu dziecięcego stosuje się przepisy ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Zarzut niewłaściwego zastosowania jest bezzasadny. Najpierw skonstatować trzeba, że zaskarżona decyzja nakazująca skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] – jako lokalu mieszkalnego, została wydana na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Jest niewątpliwe, że zostały spełnione dwie alternatywnie sformułowane przesłanki wydania nakazu. Skarżący nie wykonał w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1. Nie wykonał bowiem obowiązku określonego w punkcie 2 postanowienia PINB z dnia 13 lutego 2018 r., tzn. nie przedłożył wymaganych dokumentów. Ponadto, pomimo wstrzymania użytkowania lokalu nr [...] , orzeczonego w punkcie 1 powołanego postanowienia PINB, w dalszym ciągu prowadził w lokalu działalność polegającą na opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Spełniony jest także konieczny warunek zastosowania dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, czyli zgodność z prawem postanowienia PINB, wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z rozważań odnoszących się do wykładni i zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie przez skarżącego działalności polegającej na sprawowaniu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w lokalu o przeznaczeniu mieszkalnym, stanowiło zmianę sposobu użytkowania. Rozpoczęcie tej działalności nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia. Rozważając zastosowanie wobec skarżącego dyspozycji z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nie można pominąć indywidualnych okoliczności sprawy. Wydanie nakazu nie nastąpiło w opozycji do zasadniczego celu norm art. 71a ust. 1-4 Prawa budowalnego, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem. Skarżącemu umożliwiono legalizację. Przypomnieć warto, że miał świadomość dostosowania się do wymogów prawa. W odniesieniu do jego zgłoszenia z 2009 r., także dotyczącego zmiany sposobu użytkowania, z użytkowania lokalu jako mieszkania na użytkowanie w celu sprawowania dziennej opieki nad dziećmi, Starosta Krakowski wydał decyzję o sprzeciwie. Powodem sprzeciwu było zaś nieuzupełnienie zgłoszenia o dokumenty w postaci m.in.: opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby danymi technologicznymi, a także dokumenty w postaci uzgodnienia zmiany sposobu użytkowania z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarno-higienicznych. Postępowanie organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 19 października 2017 r. Oględziny przeprowadzono w dniu 10 listopada 2017 r. Postanowienie wstrzymujące użytkowanie i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów wydano w dniu 13 lutego 2018 r. Następnie inspektorzy PINB dwukrotnie nie zostali wpuszczeni do lokalu (18 kwietnia 2018 r. oraz 24 lipca 2018 r.). Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 16 października 2018 r., a reformatoryjna decyzja organu odwoławczego w dniu 15 marca 2019 r. Okoliczności te wskazują na to, że w postępowaniu w pierwszym rzędzie starano się doprowadzić do zgodności obiektu z prawem. Nakaz nie został wydany w sposób nagły, co mogło mieć znaczenie dla interesów skarżącego oraz dla zabezpieczenia przez rodziców odpowiedniej opieki dla dzieci objętych prowadzoną przez skarżącego działalnością. Warto podkreślić, że od wszczęcia postępowania do daty wstrzymania użytkowania lokalu nr [...] upłynęło prawie cztery miesiące, a do daty wydania decyzji przez PINB prawie 12 miesięcy. Przepis art. 7 K.p.a. nie został zatem naruszony nie tylko w aspekcie wyjaśnienia stanu faktycznego, ale także w zakresie obowiązku uwzględniania interesu obywateli. Odnosząc się do argumentacji skarżącego opartej na stanowisku przedstawionym w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1012/19 stwierdzić należy, że kontrolą w tym postępowaniu sądowym objęte były akty wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ten charakter determinował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie wykluczając trafności oceny zawartej w decyzji WINB, że uruchomienie przedszkola w obiekcie mieszkalnym wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy w związku z powołaniem nowych miejsc pracy oraz w zakresie sanitarnohigienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów, wywołuje tym samym inne niż dotychczas obciążenia na konstrukcję budynku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spór dotyczył w zasadzie kwestii dowodowych związanych z okolicznościami, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tego powodu, a także z uwagi na to, że stanowisko organu wynikało z określonej wykładni przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Niezależnie od tego, zauważyć trzeba, że w sprawie II OSK 1012/19 chodziło o stan faktyczny z kwietnia 2012 r., a w lokalu prowadzona była działalność przedszkolna. Działalności punktu przedszkolnego, a więc formy przewidzianej wówczas w ustawie o systemie oświaty i przepisach rozporządzenia wykonawczego Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania dotyczył zaś wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, na który także skarżący powoływał się. Stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego nie można, z uwagi na odmienny stan faktyczny i prawny, odnosić do okoliczności niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., normujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie zawierają podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tego powodu wniosek uczestników o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony. Niezależnie od tego można zauważyć, że pismo określone przez pełnomocnika uczestników jako "Pismo procesowe w odpowiedzi na skargę kasacyjną" zostało wniesione po upływie terminu wskazanego w art. 179 P.p.s.a. Nie stanowi zatem odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu tego przepisu.