II SAB/Wa 541/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") pismem z 6 lipca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - znak sprawy organu: [...]. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W piśmie z [...] listopada 2020 r., skarżący zwrócił się do SKO w [...] udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. Kopii obowiązującego w SKO w [...] jednolitego rzeczowego wykazu akt wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym jednolity rzeczowy wykaz akt, 2. Kopii instrukcji archiwalnej lub innego regulaminu bądź dokumentu regulującego funkcjonowanie archiwum zakładowego w SKO w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym tenże dokument/instrukcję/regulamin. Pismem z [...] grudnia 2020 r. SKO w [...] zwróciło się do Wnioskodawcy o podpisanie wniosku. Podpisany wniosek wpłynął do organu - 14 grudnia 2020 r. Następnie pismem z 6 lipca 2021 r. J. J. złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność Prezesa SKO, w której wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] listopada 2020 r., stwierdzenie, że dopuścił się bezczynności oraz miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też bez rażącego naruszenia prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniósł, że żądanie dotyczące kopii treści jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji archiwalnej zawarte we wniosku ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p. wynika bowiem wprost, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw; stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2016 roku, sygn. akt II SAB/Wa 969/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podniósł, że organ do dnia wniesienia niniejszej skargi nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani nie zastosował trybu przewidzianego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., ani w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Organ nie poinformował także o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W dniu [...] lipca 2021 r. SKO w [...] wydało decyzję nr [...], w której działając m.in. na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. orzekło o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej określonej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jednolity rzeczowy wykaz akt wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym jednolity wykaz akt, a także instrukcja archiwalna regulująca funkcjonowanie archiwum zakładowego w SKO w [...] oraz szczegółowy sposób postępowania z materiałami archiwalnymi wraz z zarządzeniem Prezesa wprowadzającym tenże dokument/instrukcję/regulamin, o które wnioskował Skarżący nie stanowią dokumentów urzędowych, albowiem są aktami kierownictwa wewnętrznego, co wyklucza ich udostępnienie w formie wskazanej przez wnioskodawcę, a więc w postaci kopii ww. dokumentów. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, wskazując na wydaną decyzję, i podnosząc, że skarga jest wobec powyższego bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność SKO w [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo wskazania się przez skarżącego jako organu, któremu zarzuca bezczynność – Prezesa SKO w [...], Sąd potraktował jego skargę, jako skargę na bezczynność SKO w [...]. Sąd działając z urzędu wziął pod uwagę, że skarżący przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do SKO w [...], jak również prowadził korespondencję w postępowaniu z właśnie tym organem. Nie bez znaczenia jest, o czym skarżący na etapie wnoszenia skargi nie mógł wiedzieć, że wydana w następstwie złożonego wniosku (oraz zapewne wniesionej skargi na bezczynność) decyzja z [...] lipca 2021 r. nr [...] została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. To właśnie SKO w [...] "procedowało" nad wnioskiem skarżącego od [...] listopada 2020 r. do [...] lipca 2021 r. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu, żądanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p., który stanowią, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, a także stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia, czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp. Informacja o aktach prawa wewnętrznego, w tym także miejscu ich promulgacji, które regulują tryb działania SKO, ma charakter informacji publicznej. Żądane we wniosku informacje stanowiły zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - a zatem zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX, wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., IV SAB/Wr 57/05, LEX nr 887709). Organ nie podjął nawet próby obrony przed zarzutami skargi, nie podejmował również czynności mających na celu zawiadomienie skarżącego o wydłużeniu terminu rozpoznania wniosku, jak również nie podał żadnych powodów opóźnienia, a nadto finalnie sam nie dotrzymał tego terminu ustawowego. Wydanie przez SKO w [...] decyzji administracyjnej, nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zatem z przekroczeniem terminu na rozpoznanie wniosku o ponad pół roku. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać przy tym należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. Sąd zauważa, że postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne i łatwo dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, organ nie usprawiedliwił pozostawienia wniosku skarżącego bez odpowiedzi przez okres 7 miesięcy, po wezwaniu go do uzupełnienia o podpis. Brak działania organu przez tak długi okres przemawia za uznaniem, że bezczynność organu miała opisany wyżej charakter rażącego naruszenia prawa. Na marginesie należy wskazać, że zadania i ustrój Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały określone w przepisach ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm. - dalej określana jako "u.s.k.o."). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.k.o. Prezes kolegium jest organem kolegium, a zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje on pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Tymczasem jak wynika już z treści art. 1 tejże ustawy Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje odstępstw od powyższej zasady. Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania - stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że Kodeks ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Chodzi tu zatem zarówno o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, w tym przepisy dotyczące właściwości organów. Powyższe wspiera zatem również treść art. 17 ust. 1 k.p.a., zgodnie z którą samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Mając powyższe na uwadze, wywodzić należy, że skoro podstawą działania organów administracji publicznej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a organ nie może domniemywać kompetencji, które nie zostały dla niego przewidziane w przepisach ustawy, to Samorządowe kolegia odwoławcze nie są uprawnione do wydania decyzji jak organ pierwszej instancji w postępowaniach prowadzonych na podstawie u.d.i.p. Intencją ustawodawcy było bowiem, by Samorządowe Kolegia Odwoławcze były organem odwoławczym, co z resztą zawiera się w ich nazwie, a zatem zobowiązanym do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Dla tego rodzaju spraw został zastrzeżony w przepisach u.s.k.o. (art. 18 ust. 1) skład trzyosobowy przy wydawaniu decyzji przez SKO. Powyższa okoliczność nie wpływa jednak na ocenę rozpoznawanej skargi na bezczynność, bowiem SKO w [...], jako adresat wniosku – jak wskazano wcześniej, przez blisko 7 miesięcy nie podjął w sprawie żadnych działań, a zatem skarga na bezczynność tego organu okazała się zasadna. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.