III SA/Gl 804/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skarg P. B. na decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla [...] decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] r., nr [...]; 2) uchyla decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] r., nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...], nr [...]; 3) uchyla decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...], nr [...]. Wnioskiem z 2 kwietnia 2020 r. P.B. (dalej jako "Skarżący") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku ZUS wydał trzy decyzje z [...] r. o numerach [...], [...], [...], którymi – odpowiednio – umorzył postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniach tych decyzji ZUS stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., w skrócie jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") Na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Warunkiem udzielenia tego zwolnienia było złożenie dokumentacji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r. Warunku tego Skarżący nie dotrzymał, bo dokumentację rozliczeniową za wymienione we wniosku miesiące 2020 r. złożył 3 lipca 2020 r. W tej sytuacjo ZUS uznał, że postępowania w tych sprawach stały się bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył je. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes ZUS wydał [...] r. decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy wymienione tu powyżej trzy decyzje z [...] r o umorzeniu postępowań w sprawie. Jako podstawę prawną tej decyzji Organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 w zw. z art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach. 19 października 2020 r. Skarżący złożył za pośrednictwem Organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję z [...]r. W jej uzasadnieniu stwierdził, że Organ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Dodał, że złożył deklaracje rozliczeniowe 3 lipca, natychmiast po poinformowaniu przez pracownika ZUS o konieczności ich złożenia. Od 7 marca 2020 r. ZUS pozostawał zamknięty dla petentów i dlatego pozostawał z Organem w kontakcie telefonicznym, korzystając dodatkowo ze zwolnienia lekarskiego. Gdyby uzyskał wcześniej wiedzę o konieczności złożenia deklaracji do 30 czerwca, zrobiłby to. Przez kilkanaście lat prowadzenia działalności nie uchybił żadnym terminom w postępowaniu przed ZUS. [...]r. Prezes ZUS wydał kolejną decyzję w sprawie, nr [...], którą: 1) uchylił decyzję z [...]r. o sygnaturze sprawy [...] w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z [...] r. o sygnaturze sprawy [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. i orzekł o zwolnieniu Skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. w wysokości [...]zł,; 2) utrzymał w mocy decyzję z [...]r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z [...]r. o sygnaturze sprawy [...] oraz [...]umarzających postępowania w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji Organ wskazał, że po ponownej analizie sprawy ustalono, że na koncie Skarżącego w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS przypisał się wymiar składek z pełnymi podstawami wymiaru składek za marzec 2020 r. i w związku z tym Skarżący został zwolniony z opłacenia składek za ten miesiąc. Za miesiące kwiecień i maj 2020 r. Skarżący złożył 3 lipca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, ale nie pomniejszone o wypłacony zasiłek chorobowy za czas od 28 kwietnia do 11 maja 2020 r. w związku z czym brak jest podstaw do zwolnienia Skarżącego z opłacenia składek za te miesiące. W tym przypadku Organ powołał się na przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej w skrócie jako :p.p.s.a."). Kolejną skargą, złożoną 25 listopada 2020 r., Skarżący zaskarżył decyzję Organu z [...]r., w części dotyczącej pkt 2. Powtórzył przy tym argumentację przytoczoną w skardze od decyzji z [...]r. Organ wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Do Sądu wpłynęły dwie skargi Skarżącego na decyzje Organu z [...] r. oraz z [...] r. Sąd połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. jako sprawy, które pozostają ze sobą w związku. Związek ów dotyczy tak przedmiotu rozstrzygnięcia, jak i toku postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego z 2 kwietnia 2020 r. Decyzję z [...]r. Sąd uchylił w części dotyczącej jej pkt 2 (utrzymanie w mocy decyzji z [...]r. w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z [...]r. o umorzeniu postępowań w sprawie zwolnienia z opłacenia składek za kwiecień i maj) z powodu naruszenia przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja z [...] r. została wydana po wniesieniu przez Skarżącego skargi do sądu administracyjnego z zastosowaniem art. 54 § 3 p.p.s.a. Podkreślić jednak należy, że jego zastosowanie jest możliwe tylko w jeden sposób, przez uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uwzględnienie wszelkich wniosków i żądań zawartych w skardze. W swej skardze złożonej 19 października 2020 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego wniosku z 2 kwietnia 2020 r. w całości, a zatem o przyznanie mu prawa do zwolnienia z opłacenia składek za trzy miesiące – marzec, kwiecień i maj 2020 r. W sposób oczywisty decyzja z [...] nie jest zgodna z przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż nie uwzględnia skargi w całości, a jedynie co do składek za jeden miesiąc. Sąd uchylił zatem tę decyzję w zaskarżonej części, ponieważ narusza ona art. 54 § 3 p.p.s.a., orzekając w ten sposób na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy. Uchylenie decyzji z [...]r. "reaktywuje" decyzję z [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania co do zwolnienia z opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r. Decyzją tą Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Organu z [...]r. o umorzeniu postępowań dotyczących składek za te dwa miesiące. W tym przypadku podstawę prawną rozstrzygnięć stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Rzecz w tym, że postępowanie w tym zakresie nie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie o zwolnienie Skarżącego z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacenia tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach ZUS. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem z uzasadnienia decyzji z [...] i wcześniejszych z [...] wynika, że organ de facto odmówił przyznania zwolnienia z powodów merytorycznych, Skarżący nie spełnił warunków do jego uzyskania. Również w tym przypadku uchylenie decyzji z [...], w części utrzymującej w mocy decyzje z [...] o umorzeniu postępowań co do składek za kwiecień i maj, jak również uchylenie decyzji z [...] w tym zakresie nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c) p.p.s.a. W stosunku do decyzji z [...] Sąd zastosowała jednocześnie przepis art. 135 tej ustawy, który pozwala Sądowi na zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę ponownie, to znaczy w zakresie zwolnienia Skarżącego z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r., Organ uwzględni przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji. Zwróci też uwagę na przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który pozwala stronie, która w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 uchybiła przewidzianym przepisami prawa administracyjnego terminom, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, terminom do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki na złożenie wniosku o przywrócenie tych terminów. Oczywiście Sąd nie zarzuca organowi naruszenia tego przepisu, gdyż wszedł on w życie 16 grudnia 2020 r. czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mniej jednak obejmuje on zdarzenia, które miały miejsce: w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i jak dotychczas nie został odwołany (porównaj w tym zakresie wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 406/21). Zastosowanie tego przepisu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem możliwe i celowe. Trzeba też mieć na uwadze fakt, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem Skarżącego z 2 kwietnia 2020 r. Do wniosku nie zostały załączone wymagane dla sprawy dokumenty, co powinno skutkować pouczeniem Skarżącego i wezwaniem go do uzupełnienia wniosku stosownie do art. 9 k.p.a. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie bowiem z art. 31zt ustawy o szczególnych rozwiązaniach obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek, czyli, zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w drodze decyzji z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo to, organ nie tylko nie udzielił skarżącemu stosownych pouczeń i nie wezwał go do złożenia wymaganej dokumentacji, ale wydał [...] decyzje, którymi umorzył postępowanie co do składek za marzec, kwiecień i maj. W tej sytuacji Sąd nie widzi przeszkód do zastosowania w sprawie art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i do wezwania skarżącego do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Trzeba przy tym mieć na uwadze, z jakich przyczyn i w jakich okolicznościach doszło do wprowadzenia w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Kolejnej fali pandemii towarzyszyły restrykcje, ograniczenia i zakazy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Przedsiębiorcom, którzy popadli w trudności nie z własnej winy Państwo zobowiązało się pomóc, między innymi przez zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia. Jeśli intencje te mają być traktowanie poważnie, to ich realizacja nie może polegać na zwykłym formalizmie i odmawianiu wnioskom płatników bez zachowania podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego, takich jak wynikająca z powołanego tu przepisu art. 9 k.p.a. zasada informowania stron, ale też i z art. 7 i art. 7a kodeksu - zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasady te należy uwzględnić z tym większą mocą, że kontakty z organem były mocno ograniczone, a stan prawny w tym okresie był skomplikowany i zmieniał się wielokrotnie, nie był łatwy do opanowania przez drobnych przedsiębiorców, pozbawionych profesjonalnej obsługi prawnej. Wracając zatem do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych, we wniosku tym skarżący powinien wykazać, że niezłożenie dokumentów w terminie do 30 czerwca nastąpiło bez jego winy. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.