II SA/Rz 1088/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - skargę oddala - II SA/Rz 1088/21 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [....], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego Fundacji [...] w sprawie legalności budowy przez Nadleśnictwo [...], drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego w Leśnictwie [...], na granicy oddziałów 29 i 31. Jak wynika z akt sprawy, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] w dniu 28 sierpnia 2020r. wpłynął wniosek Fundacji [...] o wszczęcie z urzędu postępowania m.in. w sprawie legalności budowy przez Nadleśnictwo [...], drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego w Leśnictwie [....] oraz wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony ww. Fundacji. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w powyższej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy przez Nadleśnictwo [...], drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego w Leśnictwie [...], na granicy oddziałów 29 i 31. Jako podstawę prawąa rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 31 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r. poz. 735, dalej: k.p.a.). PINB podał, że w związku z wnioskiem Fundacji przeprowadził czynności kontrolne w terenie. Podczas czynności kontrolnych ustalił, że na działce będącej własnością Nadleśnictwa [...], w oddziale leśnym Leśnictwa [...] nr 29 i 31, poniżej drogi leśnej zakończonej placem składowym pozyskiwanego drewna, znajduje się szlak zrywkowy gruntowy. Przedmiotowy szlak w miejscu największego spadku został wyłożony płytami drogowymi o wymiarze 1,50 m x 3,0 m w ilości 5 sztuk. Dodatkowo ww. szlak przebiega przez przepust rurowy, na którym ułożono poprzecznie 8 sztuk płyt jw. W wyniku rozplantowania gruntu w trakcie użytkowania niniejszego szlaku, zostało również wykonane poszerzenie gruntowe bezpośrednio za przepustem. Za ww. przepustem, w odległości 10 m od wysięku wody gruntowej teren został pokryty płytami o łącznej długości 6,0 m w ilości 6 sztuk, a za nimi ułożone są poprzecznie nieobrobione kłody drewniane o nienaruszonym, naturalnym przekroju kołowym, które obsypane są ziemią (tzw. dylowanka). Weryfikacja dokładnej ilości, długości elementów ww. dylowanki, nie była możliwa z uwagi na nasypany, rozjeżdżony i zamarznięty grunt. Natomiast powyżej znajduje się szlak zrywkowy (bez dylowanki) o spadku ok. 15% i łącznej długości 500 m. Szerokość tom jazdy szlaku wynosi 3,0 m, natomiast prowizoryczne pobocze z odwodnieniem od 1,0 m do 1,5 m. W miejscu połączenia z bocznym szlakiem zrywkowym, znajduje się przepust wykonany z rury karbowanej o średnicy 0 60 cm, na którym ułożono kłody drewniane oraz grunt rodzimy. Poza elementami utwardzenia w miejscach podjazdów, zjazdów oraz miejsc przecięcia szlaków głównych z bocznymi, nie stwierdzono użycia materiałów budowlanych świadczących o tym, że jest to droga. Dodatkowo nie stwierdzono nawierzchni, w porównaniu do ww. drogi dojazdowej, której nawierzchnię stanowi kruszywo łamane stabilizowane i utwardzone mechanicznie. W dniu kontroli, specjalista Nadleśnictwa [...] ds. inwestycji – W. T., oświadczył, że szlak zrywkowy gruntowy jest typowym szlakiem technologicznym wykorzystywanym do zrywki pozyskiwanego drewna z powierzchni leśnej do składu drewna. Odcinek wzmocnienia z płyt drogowych oraz dylowanka, zostały wykonane tymczasowo, na niezbędnych odcinkach o długości poniżej 20 m, w celu ograniczenia dewastacji środowiska w miejscach silnie rozwodnionych. Umocnienia z płyt drogowych, w sprzyjających warunkach pogodowych, zostaną rozebrane i wykorzystane w innych miejscach, gdzie prowadzone są prace związane ze zrywką drewna. Zastępca Nadleśniczego – R. O. dodatkowo oświadczył, że przedmiotowy szlak użytkowany jest od lat 70. XX wieku. PINB podał, że prace wykonane przez Nadleśnictwo [...] w celu wzmocnienia przedmiotowego szlaku zrywkowego przy użyciu płyt drogowych oraz poprzez ułożenie kłód drewnianych z okrąglaków, bez trwałego ich mocowania i obsypanie ich ziemią, nie należy klasyfikować jako powstanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: u.p.b.)., ponieważ mają one charakter wyłącznie czasowy oraz mają umożliwiać transport drewna w okresie jego pozysku i służyć wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej. Ponadto zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stwierdzenie budowy drogi pełniącej funkcję szlaku zrywkowego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak informuje we wniosku Fundacja – w tym przypadku nie ma miejsca. PINB w [....] stwierdził, że wykonane przez Nadleśnictwo [...] umocnienia istniejącego szlaku zrywkowego, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa i nie ma podstaw do dalszej ingerencji organu. W związku z brakiem podstaw, a tym samym brakiem uzasadnienia do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego, wniosek Fundacji o wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, nie może być przez organ uwzględniony. Organ ponadto wskazał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie fundacji do udziału w postępowania na prawach strony. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu może mieć miejsce tylko wówczas gdy jest ono prowadzone, a organ w dniu kontroli nie dopatrzył się podstaw prawnych do podjęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Na powyższe postanowienie wpłynęło zażalenie Fundacji [...], która wniosła o uchylenie postanowienia i nakazanie rozbiórki obiektu, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Fundacja wskazała, że inwestor dokonał utwardzenia terenu z płyt betonowych. Organ pominął, że utwardzenie terenu jest zwolnione z procedury zgłoszenia i pozwolenia na budowę, tylko wtedy, kiedy dotyczy to działki budowlanej. Poza tym celem ułożenia płyt betonowych nie było samo utwardzenie terenu. Intencją inwestora było zbudowanie odpowiedniej konstrukcji drogi, która ułatwiałaby wjazd ciężkim sprzętem. "Dylowanką" jest określana nawierzchnia drogi na terenach podmokłych na szlakach zrywkowych i oznacza drewnianą nawierzchnię układaną na drogach i ścieżkach służącą zabezpieczeniu drogi lub gleby przed erozją. Zatem w błędzie jest organ twierdząc, że nie stwierdzono żadnej nawierzchni. Drewno bez wątpienia jest materiałem, z którego można wznosić budowle. Podobnie nasypy ziemne mogą być elementem budowli ziemnych. Poza tym organ nie przedstawił co rozumie pod pojęciem drogi i z której prawnej definicji korzysta, bo w Prawie budowlanym jest jedynie definicja obiektu liniowego. Budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 p.b., przy czym - jak wynika z treści tego przepisu - musi to być obiekt budowlany. Ponieważ brak jest ustawowej definicji tego pojęcia, to przyjmuje się, że musi ona stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Droga, która pełni funkcję szlaku zrywkowego bez wątpienia jest obiektem stanowiącym całość techniczno - użytkową. Fundacja zarzuciła, że w postanowieniu brak jest uzasadnienia, jakie według organu materiały budowlane miałyby świadczyć o tym, że jest to droga. Całkowicie błędne jest stanowisko o tymczasowości obiektu, który ma zostać rozebrany i przeniesiony w inne miejsce. Organ uznał, że droga to tymczasowy obiekt budowlany z tego względu, że umocnienia są tymczasowe tj. przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce. Jednak brak jest wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przez jaki czasookres "tymczasowy obiekt budowlany" miałby być użytkowany. W tym zakresie Fundacja podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika w ogóle, by organ w jakikolwiek sposób badał tę kwestię. Nadleśnictwo w ogóle nie dokonało zgłoszenia budowlanego, co kwalifikuje się do postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Dokumentacja zdjęciowa, załączona do zgłoszenia, potwierdza, że budowa drogi nastąpiła z rozmachem. Przede wszystkim znacznie poszerzono koronę drogi, wykonano pobocza, umocniono nawierzchnie by ułatwić wjazd sprzętu przeznaczonego do wykonywania gospodarki leśnej. Tymczasowy obiekt budowlany nie wymaga pozwolenia na budowę jedynie wówczas, jeżeli okres jego posadowienia i użytkowania na danym terenie byłby krótszy niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. W sytuacji gdy tymczasowy obiekt budowlany wybudowano bez uprzedniego dokonania zgłoszenia, w którym określono by termin dokonania rozbiórki obiektu, nie zachodzi okoliczność wyłączająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. WINB postanowieniem z [...] maja 2021r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jeżeli organ nadzoru budowlanego na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania, ponieważ w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. Zdaniem organu II instancji z dokonanych przez organ powiatowy ustaleń jednoznacznie wynika, że na działce położonej na granicy oddziałów leśnych Leśnictwa [...] nr 29 i 31, poniżej drogi leśnej zakończonej placem składowym pozyskiwanego drewna, znajduje się szlak zrywkowy gruntowy. Termin "szlak zrywkowy" nie jest pojęciem normatywnym, nie występuje w aktach prawnych. Na gruncie nauki o gospodarce leśnej definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i innym maszynom roboczym, ułatwiający wykonywanie prac pozyskaniowych i chroniący powierzchnię przed uszkodzeniami w czasie wykonywanych prac. Szlaki zrywkowe mają więc charakter techniczny, umożliwiają mechaniczny transport surowca od miejsca ścinki do składnicy przyzrębowej (S. Kucharzyk, Dawne oraz współczesne drogi leśne i szlaki zrywkowe w waloryzacji naturalności ekosystemów leśnych w Bieszczadzkim Parku Narodowym, Roczniki Bieszczadzkie 23, 2015r., tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30.09.2020r. sygn. akt II SA/Rz 749/20). Szlak zrywkowy nie stanowi drogi tj. obiektu budowlanego liniowego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane. Jako, że w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji drogi, organ odwoławczy odwołał się do definicji drogi zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.). Organ odwoławczy ocenił, że w rozpatrywanym przypadku istnieje szlak zrywkowy tj. pas gruntu umożliwiający poruszanie się środkom zrywkowym i innym maszynom roboczym, ułatwiający wykonywanie prac pozyskaniowych, który nie jest zlokalizowany w obrębie drogi publicznej, ani drogi wewnętrznej. Nie można wobec tego przyjąć, iż odbywa się na nim ruch drogowy. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy szlak wraz z umieszonym na nim, w miejscach podjazdów, zjazdów oraz miejsc przecięcia szlaków głównych z bocznymi - płytami betonowymi i nieobrobionymi kłodami drewna stanowi całość techniczno-użytkową szklaku i nie stanowi obiektu budowlanego. Istniejące w przedmiotowej sprawie w szlaku zrywkowym elementy takie jak: kłody drewniane i płyty betonowe- stabilizujące grunt nie stanowią konstrukcji trwałej, lecz wyłącznie czasową, mającą umożliwiać transport drewna w okresie jego pozysku, a nadto służą wyłącznie prowadzeniu gospodarki leśnej. Po szlakach zrywkowych przemieszczają się wprawdzie pojazdy silnikowe, ale nie w ramach ruchu drogowego, lecz w ramach pozysku drewna, gospodarki leśnej. Nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w rozpatrywanej sprawie, samo umiejscowienie płyt betonowych czy kłód drewnianych na szlaku zrywkowym. Nie zmienia to również charakteru szlaku zrywkowego i pełnionej przez niego funkcji. Zdaniem organu odwoławczego nie pełnią one żadnej znaczącej funkcji użytkowej, innej niż zapobieganie osuwaniu gruntu i dewastacji środowiska w miejscach silnie rozwodnionych, w związku z prowadzeniem gospodarki leśnej. W efekcie tych prac nie powstał obiekt budowalny ani żaden technicznie trwały element obiektu budowlanego. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać wykonany zakres prac jako roboty budowlane podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, a co za tym idzie, że mamy do czynienia z budową drogi. Wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych normami ustawy Prawa budowlanego i nie podlega przepisom tej ustawy. Nie mają też do nich zastosowania przepisy techniczno- budowlane. Organ odwoławczy stwierdził więc, że wobec braku naruszenia przepisów prawa budowlanego, nie zachodzi potrzeba wydania aktu administracyjnego, wymagająca wszczęcia postępowania i jego prowadzenia. W interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił Fundacji wszczęcia postępowania z urzędu. Brak jest podstaw do oceny kolejnej przesłanki określonej art. 31 § 1 k.p.a. tj. uzasadnienie żądania celami statutowymi organizacji, gdyż żądanie skarżącej Fundacji nie spełnia przesłanki, jaką jest uzasadnienie interesem społecznym. Fundacja wniosła skargę na powyższe postanowienie WINB z [...] maja 2021r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego polegającego na określeniu, przez jaki okres będzie funkcjonowała konstrukcja w postaci utwardzenia terenu płytami betonowymi oraz kłodami drewna i przyjęcie - wbrew definicji z art. 3 pkt 5 u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 u.p.b. - że konstrukcja ma charakter "czasowy"; 2) nieuprawnione przyjęcie, że zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych normami ustawy - Prawa budowanego, z uwagi na to, że obiekt został wykonany na potrzeby gospodarki leśnej, mimo iż co najmniej art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. wprost stanowi, ze zwolnionym z procedury pozwolenia i zgłoszenia jest utwardzenie powierzchni gruntu ale na działkach budowlanych, a nie rolnych lub leśnych. Mając na uwadze powyższe Fundacja wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Fundacja podniosła, że organy obu instancji akcentują "czasowość" obiektu, jednak w żaden sposób nie ustalono, kiedy ma dojść do rozbiórki konstrukcji. Jedynie wspomniano, że nastąpi to po zakończeniu pozysku drewna. Takie ustalenie jest niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że wniosek o wszczęcie postępowania jest datowany na sierpień 2020, pozyskanie drewna w ww. wydzieleniach zakończyło się. Obecnie jest już koniec czerwca a obiekt w dalszym ciągu funkcjonuje. Nie sprawdziły się zatem zapewnienie inwestora, że jest to konstrukcja czasowa i że zostanie rozebrana po zakończeniu pozyskania drewna. W roku 2021 pozyskanie drewna odbywa się już w innych wydzieleniach, do których przedmiotowa konstrukcja nie jest niezbędna. Fundacja zarzuciła organom nadzoru budowalnego brak wyjaśnienia co do tego, w jaki sposób rozumieją "czasowość" obiektu. Prawo budowlane jasno stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skarżąca zarzuciła więc, że organy nie ustaliły: przez jaki czasookres obiekt będzie użytkowany; kiedy rozpoczęto i kiedy zakończono cięcia w wydzieleniach do których prowadzi utwardzony szlak zrywkowy; czy po zakończeniu prac, rzeczywiście rozebrano konstrukcję. Zdaniem Skarżącej wykonane roboty należy zakwalifikować co najmniej jako "utwardzenie powierzchni gruntu" a art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. wprost stanowi, że zwolnionym z procedury pozwolenia i zgłoszenia jest utwardzenie powierzchni gruntu ale na działkach budowlanych, a nie rolnych lub leśnych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w realiach ustaleń faktycznych niniejszej sprawy podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego I oraz II instancji co do tego, że będący przedmiotem czynności kontrolnych szlak zrywkowy nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.p.b., w szczególności nie stanowi drogi – jako obiektu liniowego, do którego miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Jak ustalono w toku czynności kontrolnych, poniżej drogi leśnej w leśnictwie [...] znajduje się przedmiotowy szlak. W miejscu największego spadku został wyłożony płytami drogowymi o wymiarze 1,50 m x 3,0 m w ilości 5 sztuk. Dodatkowo ww. szlak przebiega przez przepust rurowy, na którym ułożono poprzecznie 8 sztuk ww. płyt. Za ww. przepustem, w odległości 10 m od wysięku wody gruntowej teren został pokryty płytami o łącznej długości 6,0 m w ilości 6 sztuk, a za nimi ułożone są poprzecznie nieobrobione kłody drewniane, które obsypane są ziemią (tzw. dylowanka). Natomiast powyżej znajduje się szlak zrywkowy (bez dylowanki) o spadku ok. 15% i łącznej długości 500 m. Szerokość tom jazdy szlaku wynosi 3 m, natomiast prowizoryczne pobocze z odwodnieniem od 1,0 m do 1,5 m. W miejscu połączenia z bocznym szlakiem zrywkowym, znajduje się przepust wykonany z rury karbowanej o średnicy 0 60 cm, na którym ułożono kłody drewniane oraz grunt rodzimy. Poza elementami utwardzenia w miejscach podjazdów, zjazdów oraz miejsc przecięcia szlaków głównych z bocznymi, nie stwierdzono użycia materiałów budowlanych świadczących o tym, że jest to droga, dodatkowo nie stwierdzono nawierzchni, w porównaniu do ww. drogi dojazdowej, której nawierzchnię stanowi kruszywo łamane stabilizowane i utwardzone mechanicznie. Należy wskazać, że na gruncie ustawy Prawo budowlane, drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W powyższej ustawie w art. 4 pkt 2 u.d.p. zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne (tak np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13) Niemniej jednak aby uznać, że kontrolowany szlak jest drogą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. konieczne jest stwierdzenie, że wytyczona trasa dostosowana jest do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Droga w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. musi bowiem stanowić wytyczony szlak komunikacyjny przystosowany do przenoszenia obciążeń wywołanych np. ruchem pojazdów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. W ocenie Sądu ujawnione w toku czynności kontrolnych cechy kontrolowanego szlaku wskazują, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze wskazaną powyżej sytuacją, tj. wytyczenia szlaku komunikacyjnego, który mógłby pełnić funkcje komunikacyjne dla samochodów, jak również ludzi. W ramach szlaku doszło do wyłożenia w miejscach podjazdów, zjazdów oraz miejsc przecięcia szlaków głównych z bocznymi płyt betonowych w ilości kilku sztuk (odpowiednio 5, 6, 8). Niemniej na pozostałej części kontrolowanego szlaku nie doszło do utwardzenia terenu za pomocą płyt betonowych, czy też tłucznia kamiennego, który stabilizowałby podłoże celem umożliwienia przejazdu samochodami na stałe. Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, dołączonej do protokołu oględzin, kontrolowany szlak stanowi pas gruntu, pozbawiony cech stabilizacji podłoża i jakichkolwiek umocnień. Na pasie gruntu widoczne są głębokie koleiny, pozostawione przez pojazdy specjalne, przeznaczone do prowadzenia wycinki drzew. Nie można uznać, by tego rodzaju szlak był przejezdny dla samochodów. Mogą nim się poruszać pojazdy przystosowane do prowadzenia wyrębu drzew. Na analizowanym szlaku nie została wykonana nawierzchnia, która umożliwiałaby jego wykorzystanie jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów. Za tego rodzaju nawierzchnię nie można uznać kilku incydentalnie ułożonych płyt betonowych, czy też ułożenia kłód drewnianych z okrąglaków, bez trwałego ich mocowania, obsypanych ziemią. W ramach oceny ww. szlaku pod względem możliwości zakwalifikowania go do kategorii obiektu budowlanego nie można również pomijać zamierzonej i realizowanej przez inwestora funkcja obiektu (tak wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13, zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 99/03, orzeczenia dostępne w bazie CBOSA). Jak podnosili reprezentanci Nadleśnictwa, kontrolowany szlak pełni funkcję szlaku zrywkowego. Jest to szklak technologiczny, który wykorzystywany jest do pozysku drewna z powierzchni leśnej do składu drewna. Sam termin "szlaku zrywkowego" nie jest pojęciem normatywnym. Jednak definiuje się go jako pas gruntu w drzewostanie, na którym usunięto drzewa, aby umożliwić poruszanie się środkom zrywkowym i maszynom roboczym i transportowym. W ocenie Sądu ujawniony w trakcie oględzin stan szlaku wskazuje, że istotnie, pełni on funkcję szlaku zrywkowego do pozysku drewna, natomiast funkcja szlaku komunikacyjnego dla samochodów i ludzi nie była przez inwestora ani zamierzona, ni też realizowana. O słuszności takiego stwierdzenia przekonuje również fakt, że kontrolowany szlak zrywkowy położony jest poniżej drogi leśnej. Wobec uznania, że przedmiotowy szlak zrywkowy nie spełnia kryteriów pozwalających uznać go za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. nie zachodzi postulowana przez skarżącą Fundację potrzeba prowadzenia ustaleń prze jaki okres będzie funkcjonowało utwardzenie terenu płytami betonowymi, czy też kłodami drewna. Należy bowiem podkreślić, że jak wynika z ustaleń oględzin szlaku, utwardzenia płytami betonowymi dokonano incydentalnie w kilku miejscach, co wyklucza możliwość uznania, że doszło do powstania nawierzchni umożliwiającej pełnienie funkcji szlaku komunikacyjnego dla samochodów i ludzi. Przywoływany przez Skarżących przepis art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. i czynione w jego oparciu wnioski co do konieczności zakwalifikowania robót budowlanych jako utwardzenia powierzchni gruntu nie mogą zmienić sposobu rozpatrzenia niniejszej sprawy. Twierdzenia odnośnie konieczności kwalifikacji robót budowlanych jako powodujących konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia mają znaczenia w sytuacji, gdy dotyczą robót prowadzących do powstania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi z przyczyn przedstawionych we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia. Wobec stwierdzonego braku podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zakreślonym przez Fundację należało przyjąć, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w opar4ciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.