II GSK 1570/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1757/20 w sprawie ze skarg S.S. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie na rzecz S.S. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1757/20, po rozpoznaniu skarg Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) oraz S.S. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: MPWIS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o zapobieganiu), po rozpoznaniu odwołania S.S. (dalej: skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Legionowie (dalej: PPIS) z [...] maja 2020 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 10 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 m od innych osób. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji stwierdzono, że 10 maja 2020 r. ok. godziny 18.35 skarżąca przebywała w grupie osób biorąc udział w zgromadzeniu i nie zachowując odstępu 2 m od pozostałych uczestników manifestacji, czym naruszyła art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821; dalej cyt. jako: k.w.) w związku z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792 ze zm., dalej cyt. jako: rozporządzenie RM z 2 maja 2020 r.). Zdaniem organu odwoławczego decyzja PPIS odpowiada prawu, stan faktyczny został prawidłowo ustalony w oparciu o obowiązujące przepisy i oceniony, jako wystarczający do nałożenia kary. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca i RPO wnieśli odrębne skargi. Działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. RPO zaskarżył w całości decyzję MPWIS, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 77 § 1, art. 81 i art. 189d pkt 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy obu instancji dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym. RPO wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W obszernej odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 4 lutego 2021 r. WSA w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) połączył skargi S.S. i RPO do wspólnego rozpoznania i orzekania. Opisanym na wstępie wyrokiem sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesione skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 10 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od innych osób. WSA wskazał, że w myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem WSA w art. 46 i art. 46b ustawy o zapobieganiu nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące możliwości czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. Z tego względu rozporządzenie RM z 2 maja 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–12 ustawy o zapobieganiu nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. W związku z tym WSA wskazał, że w dacie zdarzenia będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek zachowania odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się, a skoro tak, to nie istniała podstawa prawna do wymierzenia przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej, co z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakazującą sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. WSA stwierdził, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku sąd administracyjny, który może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z normą ustawową. W związku z tym WSA, uznając że § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. był niezgodny z Konstytucją RP, gdyż jako przepis wykonawczy ograniczał prawo obywatela do swobodnego poruszania się wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP i z tego powodu odmówił jego stosowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi WSA wskazał, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem za nieuprawnione WSA uznał stanowisko organów obu instancji, że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Ponadto, w ocenie sądu pierwszej instancji, z naruszeniem zasad z art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji, która sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym z przesłuchania skarżącej w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a. W ocenie sądu wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły także art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, nakładając karę w wysokości 5000 zł, warunków osobistych, rodzinnych i majątkowych strony. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia skarżący kasacyjnie organ (MPWIS) domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do zastosowania przez WSA przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umarzających postępowanie w tej sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną RPO wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej, ewentualnie w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku przez NSA, o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym i uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący: S.S. i Rzecznik Praw Obywatelskich w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na naruszeniu prawa materialnego. W ramach tak ujętego zarzutu organ wskazał na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna MPWIS nie zasługuje na uwzględnienie, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Podstawą oddalenia skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie są jej wady formalne, które uniemożliwiają NSA dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. NSA zauważa i podkreśla, że na gruncie p.p.s.a. skarga kasacyjna to formalny środek prawny. Z tego powodu jest ona równocześnie środkiem profesjonalnym. Sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca powierza określonym podmiotom, wychodząc ze słusznego założenia, że tylko osoby profesjonalne będą w stanie tak skonstruować ten środek zaskarżenia, że NSA będzie mógł dokonać kontroli wyroku pierwszej instancyji. Przypomnieć należy, że postępowanie kasacyjne przed NSA może się toczyć tylko w granicach jednoznacznie określonych przez stronę. Oznacza to, że NSA nie może z urzędu przyjmować ani zakresu zaskarżenia, ani kierunków weryfikacji wyroku, tym samym nie może dokonywać oceny wyroku z punktu widzenia wadliwie ujętych podstaw i zarzutów kasacyjnych. Gdyby to czynił, to wychodziłoby poza ustawowe ramy przyjęte dla postępowania kasacyjnego. Formalizm skargi kasacyjnej, mimo że istotny, to nie jest absolutny. Orzecznictwo NSA przyjęło, że wady formalne skargi kasacyjnej nie powinny stanowić przeszkody rozpoznania tego środka, jeżeli pomimo wad w zakresie ujęcia podstaw i zarzutów kasacyjnych, z uzasadnienia tej skargi można jednoznacznie wyprowadzić stawiane zarzuty. Tak więc może być rozpoznana skarga kasacyjna, której uzasadnienie pozwala skonkretyzować stawiane w niej zarzuty (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna podnosi naruszenie konkretnych przepisów w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor tej skargi wyraźnie zaznacza, że chodzi o naruszenie prawa materialnego, przy czym w zarzucie wskazuje przepisy procesowe, bo niewątpliwie wszystkie zamieszczone w nim przepisy należą do regulacji procesowej. Istnienie takiego błędu pozwalałoby przyjąć, że skarga kasacyjna może być rozpoznana tylko przy stwierdzeniu, że w jej uzasadnieniu wykazano by, że chodzi o naruszenie przepisów procesowych. Uzasadnienie rozpoznawanej przez NSA skargi kasacyjnej takich rozważań nie zawiera. Co więcej, w ogóle nie odnosi się ono do zarzutów stawianych wyrokowi. Zresztą nawet nie do końca jest jasne czy autorowi chodzi o wyrok, czy bliżej nieokreślone postanowienie, bo w uzasadnieniu nonszalancko pojawiają się obie formy rozstrzygnięć przypisywane do różnych dat wydania. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma przedstawiać zarzuty stawiane wyrokowi pierwszej instancji oraz ma zawierać ich uzasadnienie. Między zarzutami a uzasadnieniem musi zachodzić przynajmniej minimalna zgodność, polegająca na tym, że chodzi w nich o te same przepisy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej Inspektora dotyczy przepisów, które nie znalazły się w zarzucie. Zatem nie spełniło ono wymagań wynikających z ustawy, a to w konsekwencji oznacza, że NSA nie może dokonywać oceny zaskarżonego wyroku. Z tych powodów skargę kasacyjną należało oddalić ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie(tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 450 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).