II GSK 1221/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2394/19 w sprawie ze skargi D. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Energii z dnia 4 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz D. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2394/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę D.M. spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Energii z 4 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W deklaracji D. M. spółki z o.o. w Poznaniu (dalej: spółka) z 16 stycznia 2019 r. za miesiąc grudzień 2018 r., skierowanej do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych – składanej przez producentów i handlowców na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych j i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1323; dalej: "ustawa o zapasach"), spółka wskazała wielkość przywozu oleju napędowego (445,337 m3) oraz wysokość opłaty zapasowej – 16 968 złotych. Spółka powyższej opłaty nie uiściła w terminie (do 31 stycznia 2019 r.) i Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wezwał spółkę, na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, do uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc grudzień 2018 r. wraz z odsetkami, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wobec tego, że spółka nie dokonała wpłaty z tytułu należnej opłaty zapasowej, organ zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia należnej opłaty zapasowej za miesiąc grudzień 2018 r. (w kwocie 16 888,35 złotych). Decyzją z 4 czerwca 2019 r. organ wymierzył spółce karę pieniężną z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za grudzień 2018 r. (na podstawie art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach, jako dwukrotność nieuiszczonej przez spółkę kwoty opłaty zapasowej). Minister Energii decyzją z 4 września 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową, której wysokość oblicza się przy zastosowaniu wzoru określonego w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach. Każdy podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty zapasowej powinien obliczyć i wpłacić tę opłatę bez wezwania, a niewykonania tego obowiązku wiąże się z administracyjną karą pieniężną w wysokości dwukrotności kwoty opłaty. Organ nie dopatrzył się działania siły wyższej, ani przesłanki znikomości naruszenia prawa, o których mowa w art. 189e k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że stan faktyczny tej sprawy został ustalony prawidłowo, a wysunięte przez organy wnioski nie nasuwają zastrzeżeń. WSA wskazał, że spółka otrzymała od organu wezwanie do zapłaty (28 lutego 2019 r.), jednak nie dokonała wpłaty należnej opłaty zapasowej za grudzień 2018 r., co stanowiło przesłankę wymierzenia stronie kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, której wysokość ustalona została zgodnie z art. 63 ust 2a ustawy o zapasach, jako dwukrotności należnej kwoty opłaty zapasowej. Skoro wysokość opłaty zapasowej za grudzień 2018 r. wynosiła 16888,35 złotych, to wymierzona kara pieniężna w kwocie 33 776,70 złotych została wyliczona prawidłowo. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy regulujące karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej wykluczają możliwość posługiwania się dyrektywami wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Przewidziane więc w art. 189a k.p.a. subsydiarne stosowanie kodeksu nie może wejść w grę. Ponadto sąd pierwszej instancji podniósł, że nie było możliwości odstąpienia od nałożenia kary, bo wśród okoliczności tej sprawy nie sposób dopatrzyć się takich, które wyczerpywałyby pojęcie siły wyższej – nadzwyczajne, zewnętrzne i niedające się przewidzieć zdarzenie, które pozostawałoby w związku z popełnionym naruszeniem. Zdaniem WSA, naruszenie było następstwem zaniechania spółki i z tego powodu nieuzasadniony był zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 189e k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka i zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 189e i art. 189f tej ustawy poprzez naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i w rezultacie nieprawidłową analizę przepisów dotyczących odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej; 2. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189e k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. art. 189a k.p.a., który stanowił podstawę do odstąpienia od ukarania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z uwagi na konstrukcję jej zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania (art. 189 p.p.s.a.). 2. W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach – naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś w pełnym zakresie, co należy do obowiązków sądu pierwszej instancji (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Z tego powodu wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno poza tym zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W przypadku zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis; w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 3. W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada opisanym wymaganiom, niemniej jednak, kierując się wskazaniami wynikającymi z uchwały NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, uznając za możliwą – co do istoty – ich pełną rekonstrukcję przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. 4. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 189e i 189f § 2 k.p.a. w związku z art. 189a k.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że jakkolwiek spółka "podnosiła okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność w zakresie wymierzonej kary, upatrując podstaw do tego w unormowaniach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o karach pieniężnych...", jednakże – w ocenie WSA – "stosowane w tej sprawie przepisy regulujące karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej wykluczają możliwość posługiwania się dyrektywami wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Przewidziane więc w art. 189a k.p.a. subsydiarne stosowanie kodeksu nie może wejść w grę". 5. Przytoczone wyżej stanowisko jest zarówno wewnętrznie sprzeczne, jak i nieodpowiadające prawu. Nieusprawiedliwione było przyjęcie przez WSA założenia – następnie uznanego za punkt wyjścia do dalszych rozważań – że z uwagi na "stosowane w tej sprawie przepisy regulujące karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej", przewidziane na podstawie art. 189a k.p.a. "subsydiarne stosowanie kodeksu nie może wejść w grę". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powyższe założenie miałoby być konsekwencją reguły, że przepisy ustawy o zapasach "wykluczają możliwość posługiwania się dyrektywami wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a.". 6. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przytoczona wyżej argumentacja nie uzasadnia tezy o wyłączeniu stosowania przepisów Działu IVa cyt. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów cyt. ustawy o zapasach (art. 63-67), zawartych w rozdziale 7 pt. "Kary pieniężne" Podkreślić należy, że przepisu działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego - z mocy art. 189a § 1 k.p.a. - stosuje się we wszystkich sprawach dotyczących nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu, za wyjątkiem spraw kar nakładanych bądź wymierzanych na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscyplinarnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 189a § 3 k.p.a.). 7. Całkowicie odmienną kwestią jest natomiast ustawowo określone wyłączenie stosowania tych przepisów Działu IVa k.p.a., które odnoszą się do zagadnień wprost wskazanych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., o ile w tym zakresie obowiązują przepisy odrębne. W takim przypadku przepisów Działu IVa k.p.a. nie stosuje się, jednakże tylko w zakresie uregulowanym w przepisach odrębnych (art. 189a § 2 in fine) – a nie w całości, jak w przypadku spraw wskazanych wprost w art. 189a § 3 k.p.a. Stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest więc trafne, przy czym jest ono tym bardziej niezrozumiałe jeśli weźmie się pod uwagę stanowisko organu, który (między innymi w odpowiedzi na skargę spółki) zauważył, że nie ma możliwości obniżenia wysokości kary z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawartej w art. 189d k.p.a., ponieważ przepis art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu VIa k.p.a. nie stosuje się w tym zakresie. 8. Pomimo wyrażenia przez sąd pierwszej instancji poglądu o niedopuszczalności – co do zasady – stosowania, w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów cyt. ustawy o zapasach, przepisów Działu IVa k.p.a., WSA zauważył jednak, że nie można podzielić stanowiska skarżącej co do odstąpienia od nałożenia kary, gdyż wśród okoliczności sprawy "nie sposób dopatrzyć się" siły wyższej i zdaniem WSA "z tego powodu nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 189e k.p.a". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd pierwszej instancji, co do zasady, dopuścił możliwość niepodlegania karze wymierzanej na podstawie ustawy o zapasach przy uwzględnieniu przepisów Działu IVa k.p.a. – art. 189e k.p.a., pomimo wcześniej wyrażonego stanowiska, że przewidziane na podstawie art. 189a k.p.a. "subsydiarne stosowanie kodeksu nie może wejść w grę". Ta oczywista sprzeczność wymaga stosownego skorygowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, w związku z koniecznością dokonania pełnej oceny tych okoliczności sprawy, które spółka wskazywała jako powstałe wskutek działania siły wyższej, z powodu której doszło do naruszenia prawa, co w świetle zasad stosowania kar pieniężnych określonych w przepisach Działu IVa k.p.a. może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. 9. Ponadto zauważyć należy, że WSA, odnosząc się do okoliczności wskazanych wyżej (pkt 8), zauważył lakonicznie, że do działania siły wyższej "zaliczyć nie można blokady rachunku bankowego związanego z realizacją obowiązku publicznoprawnego", pomijając przy tym argumentację spółki związaną z okolicznościami dotyczącymi zajęcia rachunków bankowych spółki i faktycznego uniemożliwienia przez organy państwa prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem spółki, działania te doprowadziły do pozbawienia jej zgromadzonych środków finansowych i jakkolwiek spółka podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania zablokowanych środków pieniężnych, jednak "procedura administracyjna jest długotrwała i na dzień złożenia odwołania, jak i skargi do WSA, nie została zakończona". Sąd pierwszej instancji uchylił się więc od oceny tych okoliczności faktycznych, co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Co więcej WSA, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów w zakresie interpretacji pojęcia "siła wyższa", odwołał się do orzeczeń nieznajdujących odpowiedniego zastosowania w rozpoznawanej sprawy z uwagi na istotnie odmienny okoliczności, w których orzeczenia te zostały wydane. Jak bowiem wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 listopada 2019 r., sygn. akt III APa 15/19 (LEX nr 2750252), zawarte tam rozważania dotyczyły odpowiedzialności za szkody powstałe w wyniku wypadku przy pracy oraz wystąpienia przyczyny egzoneracyjnej w postaci siły wyższej wyłączającej taką odpowiedzialność. Warto jednak zauważyć, że pomimo odmienności tej materii, w tych rozważaniach SA w Lublinie uznał za przejaw siły wyższej także akty władzy publicznej, czego WSA nie dostrzegł. Podobnie ocenić należy odwołanie się przez WSA do wyroku Sądu Najwyższego z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV CSK 129/18 (LEX nr 2690186), który m.in. dotyczył spornej kwestii nieuznania za siłę wyższą nasilonych i ponadnormatywnych opadów deszczu, przy czym i w tym orzeczeniu SN wskazał, że za siłę wyższą mogą być także uznane akty władzy publicznej – "którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji" – a w rozpoznawanej sprawie oceny w tym właśnie kierunku WSA nie dokonał w wystarczającym zakresie, pomimo stosownego zarzutu zawartego w skardze spółki. 10. Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że poza wystąpieniem siły wyższej (art. 189e k.p.a.) do okoliczności mogących mieć znaczenie w procedurze wymierzania administracyjnych kar pieniężnych zalicza się wystąpienie określonych zdarzeń, dających podstawę do odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.). W tym zakresie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przez WSA art. 189f § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż wymienione w § 1 tego artykułu, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa (pkt 1) lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (pkt 2). 11. NSA stwierdza, że także i ten zarzut jest zasadny. bowiem WSA całkowicie pominął ocenę spełnienia przesłanek określonych w art. 189f § 2 k.p.a., pomimo tego, że było to przedmiotem zarzutów skarżącej. Zarzuty spółki dotyczyły konkretnych okoliczności, a mianowicie niepodjęcia przez organ działań w celu zobowiązania spółki do dokonania zapłaty opłaty zapasowej za grudzień 2018 r. oraz stosownego poinformowania Naczelnika Pierwszego Wielkopolskiego Urzędu Skarbowego, który to organ dokonał zajęcia rachunków bankowych spółki. 12. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nierozważenie przez sąd pierwszej instancji podniesionego w tej mierze zarzutu miało dalej idące konsekwencje, gdyż brak prawidłowych ustaleń w tym zakresie uniemożliwił ocenę charakteru naruszenia prawa przez spółkę, w szczególności w kontekście ewentualnej znikomej wagi tego naruszenia, jako przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Jest to okoliczność szczególnie istotna w rozpoznawanej sprawie, skoro spółka podnosiła, że spełniała swoje zobowiązania wynikające z przepisów prawa, a brak uregulowania zobowiązania z tytułu opłaty zapasowej wynikał wyłącznie z działania organów państwa, na które spółka nie miała żadnego wpływu, do czego WSA nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 13. W granicach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł także, że spółka dokonała, za pośrednictwem instytucji finansowej A. C. A.S., wpłaty kwoty 3000 złotych tytułem części opłaty zapasowej, co powinno mieć wpływ na ocenę przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, skoro – z jednej strony – kwota ta nie została zwrócona, a z drugiej strony Prezes ARM odmówił zaliczenia wpłaty na poczet opłaty zapasowej. Ten zarzut winien być przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. 14. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z tego powodu NSA uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji związany będzie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę weźmie ponadto pod uwagę podnoszone przez spółkę w toku postępowania oraz w skardze do sądu pierwszej instancji zarzuty i twierdzenia, do których nie mógł się odnieść Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ nie rozważył ich sąd pierwszej instancji, pomijając je na skutek błędu w przeprowadzonej wykładni przepisów prawa materialnego, co szczegółowo omówiono już wyżej. 15. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 265 ze zm.).