I OSK 644/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 122/20 sprawy ze skargi P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 122/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę P.M. (dalej także jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia wglądu do akt sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Wójt Gminy D. przyznał żonie skarżącego G.M. świadczenie wychowawcze na syna Ł.M. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżący zakwestionował sposób wydatkowania przez żonę uzyskanych środków w ramach świadczenia wychowawczego na syna Ł.M. oraz programu "Dobry Start" na dzieci Ł.M. i P.M. Kolejnymi pismami z dnia 28 sierpnia 2019 r. i 10 września 2019 r. wystąpił o informacje dotyczące sposobu załatwienia jego wniosku. W tym ostatnim piśmie zawarł też prośbę o wgląd do notatki służbowej sporządzonej przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w D. na okoliczność wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w związku z jego wnioskiem oraz do zestawienia wydatków G.M. poczynionych z uzyskanej na dzieci pomocy. Wójt Gminy D. zakwalifikował powyższe jako wniosek o wgląd do akt sprawy, której przedmiotem było przyznanie żonie skarżącego świadczenia wychowawczego w okresie świadczeniowym 2017/2018 i postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. odmówił skarżącemu prawa wglądu do tych akt. W uzasadnieniu powołał się na art. 73 i 74 K.p.a. i wywiódł, że postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane przez inną osobę, a skarżący nie będąc stroną tego postępowania nie posiada uprawnienia do dostępu do akt tej sprawy. Powołał się przy tym na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że tylko strona ma prawo wglądu do akt sprawy i odnosi się to też do wglądu do niektórych dokumentów z takich akt. Przywołało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) ustalający krąg osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego i podniosło, że w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – tylko jeden rodzic wystąpił z wnioskiem, tylko on jest stroną tego postępowania. Skoro w przedmiotowej sprawie tylko matka dziecka złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze i organ prawidłowo określił ją jako jedyną stronę tego postępowania, to skarżący nie może być uznany za stronę uprawnioną do dostępu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu podniósł, że należało zgodzić się z organami obu instancji, że przedmiotem żądania skarżącego było prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznanego G.M. świadczenia wychowawczego. Wprawdzie w piśmie z dnia 10 września 2019 r. żądanie to pojawiło się jako prośba o wgląd do niektórych dokumentów z tych akt, ale poprawność kwalifikacji rzeczywistej treści wniosku dokonanej przez organ I instancji potwierdza wniesione przez skarżącego zażalenie, w którym wprost sformułował on żądanie umożliwienia mu wglądu do akt sprawy. Ponadto zauważyć należało, że w istocie skarżącemu chodziło o wgląd do tej części akt, która dotyczyła złożonego przez niego wniosku o sprawdzenie celowości wydatkowania środków uzyskanych z budżetu Państwa przez jego żonę na podstawie przywołanej wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zdaniem Sądu podjęte w związku z interwencją skarżącego przez organ I instancji czynności weryfikacyjne (kontrolne) prowadzone były w granicach spraw zakończonych wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia i nie stanowiły odrębnej sprawy administracyjnej, mającej samodzielny byt prawny. Tym samym zgromadzone w związku z tym postępowaniem dokumenty, jako odnoszące się do spraw zakończonych wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, stanowią część akt tych spraw a przynajmniej odnoszą się tylko i wyłącznie do kontroli wykorzystania środków z punktu widzenia możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 9 ustawy. Stroną w dalszym ciągu jest w takim wypadku jedynie osoba uprawniona do świadczenia, a nie osoba podejmująca interwencyjne zgłoszenie niewłaściwego wykorzystania środków. W taki sam sposób należy traktować rodzica dziecka, który nie był adresatem decyzji a zatem i stroną postępowania administracyjnego. Należy tu podkreślić, że uprawnienia z tytułu sprawowania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem na które przyznano świadczenie wychowawcze, nie powodują automatycznie, że osoba sprawująca taką władzę staje się stroną postępowania w sprawie przyznania świadczenia. Odpowiednie ustalenia dotyczące osoby uprawnionej są przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie przyznania świadczenia, a podjęta decyzja korzysta z przymiotu ostateczności i niewzruszalności bez wykorzystania trybów szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Wprawdzie do akt sprawy nie załączono decyzji o przyznaniu żonie skarżącego świadczenia za okres zasiłkowy 2017/2018 (do 30 września 2018 r.), ale jest to okoliczność niesporna i nie była ona kwestionowana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Poczynienie powyższych rozważań było konieczne, ze względu na brzmienie przepisu art. 73 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną na jakiej należało rozpatrywać wniosek skarżącego. Prawidłowa interpretacja tej regulacji w drodze wykładni językowej prowadzi do zbieżnego ze stanowiskiem organów poglądu, że z uprawnienia przewidzianego tym przepisem skorzystać mogą wyłącznie strony postępowania administracyjnego, a więc strony, które brały udział w tym postępowaniu, czyli były adresatami decyzji lub były uczestnikami postępowania. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy administracyjnej jest zatem postępowaniem formalnym, w którym o zakresie podmiotowym udostępnienia takich akt decyduje treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i stanowisko organu rozpatrującego sprawę merytorycznie co do kręgu osób uczestniczących w tym postępowaniu. Osoby pominięte, tak jak skarżący, które w ich osobistym odczuciu mają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., z czym wiąże się m.in. prawo dostępu do akt sprawy, mogą skorzystać z regulacji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w drodze merytorycznego postępowania wznowieniowego wykazywać swój własny interes prawny. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 K.p.a. nie jest konkurencyjne w stosunku do trybu wznowieniowego i nie może tego ostatniego trybu zastępować. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 74 § 2 K.p.a.; wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem uwzględnienie tego błędu spowodowałoby uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.; wskazane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem uwzględnienie tego błędu spowodowałoby uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte ani w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro skarżącemu odmówiono przymiotu strony i brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wgląd do akt sprawy, to organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., a nie jak to uczynił wydać postanowienie na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Sąd I instancji, po prawidłowym ustaleniu, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu, powinien był uchylić postanowienia organów obu instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tym samym zastosowanie powinien był znaleźć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a., jednakże Sąd błędnie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a. jak podano w zarzutach skargi kasacyjnej. Z tego też względu należało uznać, że zarzuty te zostały wadliwie skonstruowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (także § 3 tego przepisu) P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. W pierwszej kolejności należało zatem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonego postanowienia), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Po drugie, podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania którym – jego zdaniem – uchybił Sąd I instancji (a nie organ). W tej sprawie skarżący nie tylko wadliwie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s..a. ale dodatkowo również błędnie powiązał zarzut naruszenia tego przepisu z zarzutem naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 74 § 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. W tym kontekście zauważyć trzeba, iż ani organy ani Sąd I instancji nie stosowały przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a więc nie mogły go naruszyć. Z kolei w myśl art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powołany przepis wskazuje prawną formę załatwienia sprawy w przedmiocie m. in. odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy. Skoro w tej sprawie organ uznał, że skarżącemu należy odmówić możliwości przeglądania akt sprawy, to słusznie uczynił to w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Prawidłowo zatem skorzystał z dyspozycji tego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zakwestionować przesłanek uznających brak przymiotu strony w postępowaniu o wgląd do akt sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego. Po trzecie, także uzasadnienie skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, iż intencją skarżącego kasacyjnie było jedynie zakwestionowanie - poprzez zarzucenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a. - wyniku kończącego postępowanie przed Sądem I instancji. Innymi słowy skarga kasacyjna w jej zarzutach i uzasadnieniu sprowadza się jedynie do twierdzenia, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu winno być inne, to jest zgodne z wolą skarżącego. Jak wykazano wyżej tak sformułowane zarzuty - bez prawidłowego zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia konkretnych przepisów prawa - należy uznać za wadliwe, co uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny instancyjnej. I po czwarte, redakcja skargi kasacyjnej i jej zarzutów jest zupełnie niezrozumiała albowiem w swej istocie nie prowadzi do realizacji żądania skarżącego kasacyjnie, to jest uzyskania wglądu w akta sprawy o przyznanie świadczenia wychowawczego. Rezultatem niniejszego postępowania winno być - zdaniem skarżącego kasacyjnie - umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie prawa wglądu do akt, co przeczy oczekiwaniom skarżącego prezentowanym przez cały tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.