II OSK 598/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1695/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1695/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] (zwanego dalej "Wojewodą"), którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wymienione rozstrzygnięcia dotyczyły postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Warszawa i [...] pozwolenia na budowę budynku [...] i [...] Warszawa wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną w Warszawie oraz rozbiórką elementu kolidującego z obiektem na działkach nr [...], [...] z obrębu [...] na [...] w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji objętej wznowieniem tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne uznanie w okolicznościach sprawy, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. i odmowę wznowienia postępowania, 2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie braku interesu skarżącej i wynikającego z niego statusu strony w postępowaniu objętym wnioskiem oraz poprzez przyjęcie, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu wznowieniowym, krąg stron ulega zawężeniu zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., co spowodowało niezasadne oddalenie skargi. Wskazując na powyższe [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zarazem skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że postępowanie wznowieniowe objęte kontrolą ze skargi [...] dotyczy postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu [...] Warszawa i [...] pozwolenia na budowę budynku [...] i [...] Warszawa. Inwestycja objęła działki nr [...] i [...] z obrębu [...] na [...] w Warszawie. Działka nr [...] była niegdyś własnością skarżącej spółki i została wywłaszczona oraz stała się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. W listopadzie 2019 r. [...] zwróciła się o zwrot działki [...] ze względu na jej niewykorzystanie na cel, na jaki została wywłaszczona. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. [...] wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyjaśniła, że bez własnej winy spółka nie brała w nim udziału. W reakcji na złożony wniosek organy wydały kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienia, w których nie znalazły podstaw do wznowienia postępowania. Akcentowały, że działka nr [...] była wprawdzie własnością skarżącej, a została wywłaszczona pod budowę budynku [...] w trakcie budowy i stała się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Miasto nabyło prawo własności przed wydaniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2020 r. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wynika, że wciąż pozostaje ona własnością Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zaaprobował stanowisko organów. [...] konsekwentnie, na etapie postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, w tym także w skardze kasacyjnej, utrzymuje, że powinna była być uznana za stronę postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. Spółka wskazała, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone wobec niej objęte było kontrolą przez sądy administracyjne, a więc stosowanie do art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę opisanego wywłaszczenia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.g.n") do skutku wywłaszczenia doszło [...] grudnia 2019 r., gdy Naczelny Sąd Administracyjny wydał prawomocny wyroku o sygn. akt I OSK 4298/18. Skarżąca zaznaczyła, że sporną nieruchomość zabudowywano zanim utraciła ona prawo własności. [...] eksponowała wreszcie fakt, że złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i toczy się w tym przedmiocie postępowanie. To także powinno legitymować ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odrębnym zagadnieniem zgłoszonym przez [...] w skardze kasacyjnej była kwestia nadużycia prawa przez organy i inwestorów na wywłaszczonej względem niej działce. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] orzekł o udzieleniu Miastu Stołecznemu Warszawa zgody na niezwłoczne zajęcie działki nr [...], oraz nadał decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym rygor natychmiastowej wykonalności. Zgoda ta dotyczyła tymczasem tylko [...] w warszawie. Skarżąca twierdzi wreszcie, że w opisanych uwarunkowaniach w postępowaniu wznowieniowym należy oprzeć ocenę przesłanek wznowieniowych na art. 28 K.p.a., a nie ustalać krąg stron tak jak w postępowaniu zwykłym (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej [...] nie mogą być uznane za skuteczne. Przede wszystkim wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw, aby ewentualny status [...] jako strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. rozpatrywać w kontekście innej regulacji aniżeli art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Są to bowiem przepisy określające krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Występując o wznowienie postępowania spółka powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału we wskazanym postępowaniu. Skuteczność takiego wniosku zależy zatem od ustalenia, czy była stroną w takim postępowaniu i bez swej winy nie brała w nim udziału. Opisane wyżej kwestie stanowią szerszy kontekst prawny sprawy. Najistotniejszą kwestią jest obiektywne ustalenie o charakterze podstawowym: w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2023 r. [...] w ogóle nie posiadała praw rzeczowych do działki nr [...]. Już znacznie wcześniej doszło bowiem do wywłaszczenia tej nieruchomości, a skutek prawny w postaci przejścia własności na Miasto Stołeczne Warszawa nastąpił z dniem [...] grudnia 2019 r., to jest gdy Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygn. akt I OSK 4298/18 (z tym dniem decyzja wywłaszczeniowa stała się nie tylko ostateczna, ale i prawomocna). Oznacza to, że w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem [...] w ogóle nie była właścicielem żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, dla którego wydano pozwolenie na budowę. Brak po jej stronie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. jest więc oczywisty. W konsekwencji nie ma wobec tego pola do rozważań, czy skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W takiej sytuacji dopuszczalne było załatwienie wniosku wznowieniowego [...] poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie w okolicznościach sprawy, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. i przez odmowę wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 28 ust. 2 P.b. Na poparcie przedstawionych zarzutów w skardze kasacyjnej [...] starała się także przekonać, że badając jej status jako strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. należało uwzględnić fakt, że już wcześniej, to jest zanim wydano wskazane pozwolenie, złożyła ona wniosek o zwrot wywłaszczonej działki nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie. Jak zaznaczono, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu wznowieniowym, krąg stron określa się wedle art. 28 ust. 2 P.b. Stronami są podmioty, którym ogólnie rzecz biorąc, przysługuje tytuł prawny do gruntu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 P.b.). W tej zaś sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu bycia potencjalnie uprawnionym do zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], na której zaprojektowano inwestycję określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący, który dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także wskazywana okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyczerpuje przesłanki do bycia stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jej właścicieli. Z tych powodów zachodziły podstawy do odmowy skarżącej legitymacji procesowej w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego wpływu na aktualną sytuację prawną byłego właściciela, ponieważ prawo własności tej nieruchomości zostało wcześniej mu odjęte w wyniku wywłaszczenia. Interesu prawnego skarżącego w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę nie można zaś upatrywać w ewentualnym pozytywnym rezultacie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zainicjowanie tego postępowania czy dochodzone w nim roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie rodzi interesu prawnego uprawniającego do domagania się wznowienia decyzji, jakie odnośnie do nieruchomości wydano po jej wywłaszczeniu. Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest mu wiadomym z urzędu, iż wyrokiem z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1340/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącej nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 379/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] od tego wyroku. Oznacza to, że spółce ostatecznie i prawomocnie odmówiono zwrotu spornej działki. To definitywnie wyklucza jakiekolwiek pole do rozważań o jej prawach do tej nieruchomości, w tym nawet w kategoriach ekspektatywy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.