I OSK 379/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Sędziowie: NSA Karol Kiczka del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1340/21 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2021 r. oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, przez przyjęcie, że w przedmiotowej sytuacji nie można przesądzić o zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia ze względu na brak upływu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, podczas gdy z realizowanych projektów budowlanych i zatwierdzających je ostatecznych decyzji o pozwoleniach na budowę wynika, że cel wywłaszczenia – budowa Muzeum [...] – nie będzie realizowany na wywłaszczonej nieruchomości, a nieruchomość ta została przeznaczona na inny cel – budowę Teatru [...]; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 112 § 3 i art. 136 ust. 1 i 3 ugn przez uznanie przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym przez stronę zakresie za zbędne dla sprawy, uznanie za uzasadnione pominięcie wniosków dowodowych strony, uznanie za prawidłowe błędnych ustaleń w toku postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niedostrzeżenie istnienia przesłanki zwrotu nieruchomości wskazanej w art. 136 ust. 1 i 3 ugn. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Miasto W. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] z przeznaczeniem pod budowę Muzeum [...] w W. Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. (data wpływu wniosku) skarżąca spółka zwróciła się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu spornej nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej spółki Wojewoda [...] rozstrzygnięciem z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że budowa Muzeum [...] w W. stanowiącej cel wywłaszczenia tej nieruchomości nie zakończyła się. Podkreślił także, że działka ta jest niezagospodarowana, ale nie upłynęły jeszcze terminy ustawowe pozwalające na ustalenie, że działka ta stała się zbędna z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Zdaniem organu powoduje to, że na dzień orzekania w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia zbędności nieruchomości z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawową przesłanką zbędności nieruchomości z punktu widzenia celu wywłaszczenia jest kryterium upływu terminu od rozpoczęcia realizacji celu i terminu do zrealizowania celu wywłaszczenia. Wskazał, że w przypadku realizowanej inwestycji ustawowy termin umożliwiający stwierdzenie zbędności nieruchomości jeszcze nie upłynął, w związku z czym rozstrzyganie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest przedwczesne. Oznacza to, że prowadzenie postępowania i gromadzenie dowodów na okoliczność braku zrealizowania celu wywłaszczenia jest zbędne. Zdaniem Sądu fakt czasowego wykorzystywania spornej działki na cele inne niż cel wywłaszczenia pozostaje bez znaczenia w kontekście przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To czy działka objęta wnioskiem o zwrot jest zbędna, możliwe będzie do ustalenia po upływie ustawowego terminu. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Decyzja wywłaszczeniowa Starosty z [...] lutego 2016 r. stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2018 r. Tymczasem wniosek o zwrot nieruchomości złożony został już po upływie roku i 10 miesięcy od daty uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej. Oznacza to, że na dzień złożenia wniosku o zwrot spornej nieruchomości nie upłynęły jeszcze terminy pozwalające na stwierdzenie, że nieruchomość ta stała się lub okazała się zbędna ze względu na cel, na który została wywłaszczona. Rację przyznać należy autorowi skargi kasacyjnej, iż stwierdzenie zbędności nieruchomości ze względu na cel jej wywłaszczenia nie jest zależne wyłącznie od upływu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn. Przyjąć bowiem należy, że określona nieruchomość może zostać uznana za zbędną w sytuacji, gdy nie upłynęły jeszcze wspomniane terminy, ale na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany inny cel niezgodny z celem wywłaszczenia, albo pozostały do upływu ustawowych terminów czas wskazuje, że pierwotny cel nie będzie już mógł być zrealizowany. Sytuacja ta jednak nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Na spornej działce nie doszło bowiem do zrealizowania innego przedsięwzięcia, które wykluczałoby realizację pierwotnego celu wywłaszczenia, ani też pozostały czas przewidziany w art. 137 ust. 1 ugn nie wyklucza możliwości zrealizowania tegoż celu. Skarżąca spółka zarzuca, iż zatwierdzony projekt budowlany nie uwzględnia działki nr [...]. Tymczasem w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., wydany w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1067/19. Orzeczeniem tym Sąd Wojewódzki przesądził, że kompleks Muzeum [...] w W. został zaprojektowany jako funkcjonalnie powiązany zespół dwóch budynków, z których każdy stanowi odrębne zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego, wraz z przestrzenią wspólną i infrastrukturą. Wspomniana infrastruktura obejmuje zaś zagospodarowanie przestrzeni wspólnej między wskazanymi budynkami, urządzenia infrastruktury, obiekty małej architektury, a także budowę elementów układu drogowego zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, między innymi, w granicach działki oznaczonej ewidencyjnie numerem [...]. Decyzja z [...] stycznia 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczy jedynie części inwestycji celu publicznego, tj. budowy jednego z dwóch budynków Muzeum. Zainicjowanie procesu budowlanego co do pozostałej części zamierzenia budowlanego, w postaci drugiego budynku Muzeum, przestrzeni wspólnej pomiędzy tymi budynkami, urządzeń infrastruktury, obiektów małej architektury, a także elementów układu drogowego, m. in. w granicach spornej działki ewidencyjnej nr [...], wymaga legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [...]. Wymaganie takie w odniesieniu do drugiego budynku Muzeum, nie objętego pozwoleniem na budowę z [...] stycznia 2018 r., wynika między innymi z tego, że jest on usytuowany w odległości 1,66 m od granicy spornej działki [...], a więc w sposób który bez zajęcia wywłaszczonej nieruchomości nie daje się pogodzić z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt II.2 8, 9 i 10 pisma Prezydenta W. z [...] grudnia 2019 r.). Nie jest zatem tak, jak spółka podnosi w skardze do Sądu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość (dz. nr [...]) została przeznaczona na zupełnie inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak nawet w sytuacji, gdyby wywłaszczona nieruchomość została ostatecznie wykorzystana pod budowę Teatru [...], to zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż podlegałaby ocenie dopuszczalność modyfikacji celu wywłaszczenia. Oznacza to, że na etapie oceny wniosku z [...] listopada 2019 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie było możliwości stwierdzenia, że nieruchomość ta stała się zbędna z punktu widzenia celu, który stał się przesłanką do jej wywłaszczenia. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 112 ust. 3 ugn. Rację także należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, który stwierdził, że w sytuacji takiej organy administracji publicznej prawidłowo nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że wprawdzie zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ale realizacja tej zasady postępowania administracyjnego nie może się odbyć bez uwzględnienia zasady szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 kpa. Zakres zatem postępowania w sprawie powinien być ograniczony do ustalenia tych elementów stanu faktycznego, które są istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego regulującego określony stosunek administracyjny. W rozpoznawanej sprawie przesłanką umożliwiającą ograniczenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego była okoliczność wskazująca na fakt, że nie doszło do ostatecznego zagospodarowania spornej działki, przy czym nie upłynęły jeszcze terminy umożliwiające dokonanie oceny zbędności działki z punktu widzenia celu jej wywłaszczenia. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie na obecnym etapie prac inwestycyjnych prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 kpa w zw. z art. 112 § 3 i art. 136 ust. 1 i 3 ugn okazał się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.