II OSK 758/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...]w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1183/21 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r. II SA/Kr 1183/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...]uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2020 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Po raz kolejny rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem inwestora – A. T. z dnia 5 czerwca 2019 r., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. przebudowa, nadbudowa oraz rozbudowa budynków oficynowych, zmiana sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną, wyburzenie istniejącego murku oporowego, schodów terenowych, przebudowa i rozbudowa instalacji wewnętrznych wewnątrz i na zewnątrz budynku: wod.-kan., elektrycznej, teletechnicznej, c.o. i gazowej, oraz na zewnątrz budynku: wod.-kan., elektrycznej, teletechnicznej i gazowej wraz z zagospodarowaniem oraz niwelacją poziomu terenu na działce nr [...] obr. [...] [...], przy ul. [...]. Na skutek wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową ulicy [...] w [...] odwołania, decyzją z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda [...] uchylił ww. zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] uznał, iż brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Dalej wskazał, że jako stron postępowania nie uwzględniono właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], oddalonego o około 5,9 do 7,8 m, zlokalizowanego po północno-wschodniej stronie w stosunku do działki inwestycyjnej. Nadto organ odwoławczy opisał rodzaj i zakres inwestycji. Wskazał, że w toku postępowania wpłynęło szereg pism od osób fizycznych, właścicieli lokali mieszkalnych we ww. budynku, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i odwoławczym. Organ odwoławczy ustalił także, które mieszkania znajdują się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji z uwagi na występujące zacienienie pokoi mieszkalnych. Zdaniem organu odwoławczego, przez nieuczestniczenie w postępowaniu strony pozbawione zostały możliwości przedstawienia istotnych dla postępowania argumentów i dowodów, co pozwoliło na przyjęcie, że naruszenie art. 10 k.p.a. uniemożliwiło im wykonanie konkretnych czynności procesowych. Zdaniem Wojewody, w analizowanej sprawie działania organu odwoławczego zmierzały do usunięcia wad projektu i naprawienia uchybień postępowania organu pierwszej instancji, niemniej jednak w świetle postawionych zarzutów i zgłoszonych nowych argumentów, nieanalizowanych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, należało stwierdzić, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nie jest dopuszczalne. Zdaniem Wojewody decyzja z dnia [...] lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem zasad określonych w art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie stron do udziału w postępowaniu. Nadto nie został ujawniony fakt porozumienia notarialnego, o którym mowa w piśmie z dnia 13 sierpnia 2021 r., co może mieć istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Dalej organ odwoławczy odniósł się do postawionych w odwołaniu zarzutów, a następnie wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Prezydent zobowiązany będzie do kompleksowej pełnej analizy sprawy, nie ograniczając się do zagadnień poruszonych w niniejszej decyzji, także w zakresie kręgu stron postępowania oraz opisanych, nowych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, podniesionych przez pominięte strony postępowania dopiero na etapie niniejszego postępowania. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła wskazana na wstępie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] (zwana dalej "Wspólnotą Mieszkaniową"), domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie tym Wspólnota Mieszkaniowa nie kwestionując rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Rozwinięcie tego zarzutu znalazło swój wyraz w uzasadnieniu sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego nieuwzględnienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiony sprzeciw podlegał oddaleniu, stosownie do art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd szeroko wyjaśnił na czym polega kontrola sądu, wywołana sprzeciwem, decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że kontrola ta musi sprowadzać się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Ocena ta nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem Sądu, sprzeciw okazał się nieuzasadniony, albowiem Wojewoda [...] wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] wskazał na istotne uchybienia postępowania, które nie mogły zostać naprawione w toku postępowania odwoławczego, a które przesądziły o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Argumenty, które stały się podstawą uchylenia decyzji – a wymienione w uzasadnieniu decyzji, stąd ich ponowne przytaczanie Sąd uznał za zbędne – w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny wskazują nie tylko na możliwość, ale wręcz konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Argumenty te, zdaniem Sądu, podziela skarżąca Wspólnota. Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, nie ocenia również merytorycznie samej decyzji kasacyjnej w innym aspekcie, niż tylko zbadanie czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Skoro przesłanki te zaistniały (z czym też zgadza się sama strona skarżąca) brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 141 § 4 tej ustawy poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wadliwy, uniemożliwiający ustalenie, które z przesłanek i powodów opisanych w decyzji organu odwoławczego Sąd uznał za objęte art. 64e p.p.s.a., a które nie były badane merytorycznie w toku rozpoznania złożonej przez Wspólnotę skargi, co miało wpływ na wynik sprawy, a gdyby Sąd pierwszej instancji zastosował prawidłowo prawo, to zapadłoby zupełnie odmienne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z tym, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do merytorycznej oceny sprawy, w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie niniejszej na skutek wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że odpowiada ona prawu. W konsekwencji wniesiony sprzeciw został oddalony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64e i art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej Sąd sporządził uzasadnienie wyroku w sposób wadliwy, uniemożliwiający ustalenie, które z przesłanek opisanych w decyzji organu odwoławczego Sąd uznał za objęte art. 64e p.p.s.a., a które nie były merytorycznie badane w toku złożonej "skargi". Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest skuteczny, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zaznaczyć też należy, iż brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze/sprzeciwie i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa wiąże wadliwość uzasadnienia z tym, że jej zdaniem Sąd pierwszej instancji generalizuje opis uchybień i wad, uznając że Wojewoda wyraźnie wskazał, które wady i uchybienia stanowią podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem, zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, Sąd winien wskazać które z przesłanek kwalifikuje jako te, które uzasadniają uchylenie decyzji, a zarazem akceptuje ich istnienie oraz wagę uzasadniającą uchylenie decyzji, a które nie były przedmiotem kontroli z jego strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że uzasadnienie to nie zawiera takich wad, których zaistnienie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek wypowiedź Sądu w zakresie oceny zaskarżonej decyzji jest dość zwięzła, to jednak nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie wymienił wprawdzie exspresis verbis, jak oczekiwała tego Wspólnota, okoliczności skutkujących uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, jednakże okoliczności te wynikają z treści uzasadnienia. Przede wszystkim Sąd odwołał się do stanowiska Wojewody [...] zawartego w zaskarżonej decyzji, wskazującego na istotne uchybienia postępowania, które nie mogły zostać naprawione w toku postępowania odwoławczego, a które – zdaniem Sądu – przesądziły o konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na spełnienie przesłanek do wydania tego typu decyzji. W zakwestionowanej decyzji uchybienia te zostały wyraźnie wymienione. W tej sytuacji zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż sporządzone uzasadnienie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, które doprowadziło do rezultatu w postaci oddalenia sprzeciwu. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana sprzeciwem, co determinuje zakres i kryteria dokonywanej przez sąd kontroli. Kontrola ta jest bowiem dokonywana, stosownie do treści art. 64e p.p.s.a., z punktu widzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. I w sprawie taka kontrola została przeprowadzona, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zaś to, że Sąd nie usystematyzował i nie wyjaśnił treści uzasadnienia decyzji, jak oczekiwała tego strona, nie stanowi o wadzie uzasadnienia, tym bardziej, że lektura zaskarżonej decyzji pozwala na ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie stron do udziału w postępowaniu i z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dla porządku podnieść należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł zostać przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie naruszony, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Przepis ten stanowi podstawę uwzględnienia skargi, a nie sprzeciwu. Podstawę prawną uwzględnienia sprzeciwu stanowi zaś przepis art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., z którego wynika, iż sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Podsumowując, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., z przyczyn wyżej wskazanych nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Odnosząc się zaś do wniosku strony o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie wyjaśnić należy, że wniosek strony nie jest dla sądu w tym zakresie wiążący. Stosownie do treści art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji (jak to miało miejsce w sprawie) na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). I na posiedzeniu niejawnym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.