I OSK 433/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 883/21 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2021 r., po rozpoznaniu skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zarzuciło naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, wskazując, że: 1) przedstawiona w uzasadnieniu wyroku ocena stanu faktycznego budzi uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania Kolegium przeprowadzona przez Sąd jest wybiórcza i została ograniczona jedynie do wybranych aspektów sprawy nie zaś do całości dokonanych w sprawie ustaleń, ponadto wybiórczo zostało ocenione uzasadnienie stanowiska organu odnośnie dokonanych ustaleń faktycznych, co bez wątpienia uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera oceny prawnej dotyczącej zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, oraz prawidłowej jego wykładni, a także wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa podnieść należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, co legło u podstaw rozstrzygnięcia o konieczności uchylenia decyzji organów odwoławczego, wskazując, że motywy zaskarżonej decyzji nie zawierają przekonującej argumentacji co do uznania, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a opieką nad matką. W ocenie bowiem SKO matka skarżącej nie jest obłożnie chora i leżąca, a skarżąca nie wykonuje opieki stałej lub długoterminowej. Sąd zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze na te okoliczności dokonało własnych ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, bądź przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe. Tym samym Sąd zauważył, że decyzja wydane w niniejszej sprawie należytej argumentacji nie zawiera. Sąd wskazał także, że podstawą prawną rozstrzygnięcia było stwierdzenie naruszeń przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzucanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 ppsa, który to przepis stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, stwierdzić należy, co następuje: Naruszenie art. 153 ppsa może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd orzekający w danej sprawie nie podporządkował się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie. Nie może on zatem formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Innymi słowy, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, sąd nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żaden wiążący wyrok nie został wcześniej wydany. Na marginesie, odnosząc się do tego, że zaskarżony wyrok nie zawiera w ogóle oceny prawnej podnieść należy, że odczytanie owej oceny następuje w wyniku prześledzenia wywodów sądu zawartych w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego należy uznać za wadliwie sporządzone w stopniu uzasadniającym uchylenie tego wyroku wyłącznie z tej przyczyny, że ocena prawna nie została wyrażona w niejako wyodrębnionej części uzasadnienia. W wywodach sądu pierwszej instancji wyłuszczono, że skoro organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny materiału dowodowego i to takiej, która pogarsza sytuację skarżącej, to powinien stanowisko to dogłębnie uzasadnić z uwzględnieniem art. 11 i 107 § 3 kpa. Nakazano, aby odnośnie tej kwestii organ odwoławczy ocenił materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego oraz ocenił czy pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji mogą realizować spoczywający na nich obowiązek alimentacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił stosowną argumentację na poparcie takiego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wykazuje wady w postaci sporządzenia go w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Wywody Sądu odnoszą się do przebiegu postępowania i ustalonego w jego toku stanu faktycznego sprawy. Ich analiza wskazuje, że odnoszą się do przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a więc znajdujących zastosowanie w sprawie i są zgodne z zasadami logiki. Zaznaczyć przy tym należy, że wprawdzie wywody te skupiają się na kwestii prowadzenia postępowania wyjaśniającego i pomijają wykładnię przepisów prawa materialnego, a także ocenę prawidłowości ich zastosowania bądź odmowy zastosowania, ale dzieje się tak z uwagi na fakt, że ocena taka możliwa jest do przeprowadzenia wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające dostarcza informacji umożliwiających ustalenie pełnego stanu faktycznego z punktu widzenia normy prawa materialnego regulującego określony stosunek prawny. Uchybienie przez organy prowadzące postępowanie obowiązkowi ustalenia tego stanu powoduje, że niemożliwa jest ocena prawidłowości zastosowania określonej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie wyjaśniły określonego zakresu stanu faktycznego istotnego z punktu możliwości zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i nakazał uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku usunięcia dostrzeżonych uchybień. Subsumpcja stanu faktycznego pod normę prawną regulującą przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić, jak wskazano powyżej, dopiero po ustaleniu wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia tej normy. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego nie narusza sama przez się zasady dwuinstancyjności, czego potwierdzeniem jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien mieć też na uwadze, że matka skarżącej ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 3 pkt 21 uśr ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności-oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z kolei po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Powyższe regulacje nie powinny być pominięte przez organ odwoławczy, który w orzeczeniu z dnia [...] maja 2021 r. zaprezentował pogląd, iż "z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby F.K. była osobą obłożnie chorą i leżącą". I dalej: "niewiarygodne należy uznać twierdzenia pełnomocnika, iż matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować przez parę godzin dziennie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie też miało obowiązek rozważenia, czy treść art. 17 ust. 1 pkt 4 wymaga, aby osoba wymagająca opieki była obłożnie chora i leżąca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.