III OSK 4390/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 704/20 w sprawie ze skargi E.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E.J. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2020 r. Burmistrz Miasta Bartoszyce nałożył na [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: inwestor lub spółka) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji radiokomunikacyjnej [...], na działce nr [...], obręb 1 w [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło zaskarżone postanowienie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 – dalej: rozporządzenie). Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Polegało to na uznaniu, że wiązkę promieniowania emitowanego przez anteny w przypadku planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy oceniać wyłącznie indywidualnie (jako pojedyncze anteny). W ocenie skarżącego, należy dokonywać wykładni systemowej i celowościowej wskazanych wyżej przepisów oceniając wpływ całej przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji doprowadziło to do niezastosowania art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Polegało to m.in. na pominięciu kwestii maksymalnego możliwego emitowania pola z anteny, maksymalnego możliwego - pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), a także potencjalnej kumulacji pól elektromagnetycznych projektowanych anten, a także istniejących w okolicy stacji telefonii komórkowej. Doprowadziło to do błędnych wniosków wyprowadzonych z materiału dowodowego i przyjęcia, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalenie, czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej w związku z obowiązującymi w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest bowiem poza sporem, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może zostać przeprowadzona wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowiska (ocena obligatoryjna na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy środowiskowej i § 2 rozporządzenia) lub potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko (ocena fakultatywna na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 rozporządzenia). W tej sprawie organ odwoławczy ustalił (a Sąd I instancji tę ocenę podzielił), że przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieści się w katalogu z § 2 i § 3 rozporządzenia, a więc brak jest potrzeby uzyskania przez spółkę decyzji środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nie zakwestionował skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego, jak i obowiązujących w ustawie środowiskowej i rozporządzeniu przepisów prawa materialnego, które podważałaby kwalifikację przedsięwzięcia. Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego, z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych planowanego przedsięwzięcia (o założonej mocy promieniowania większej niż 1000 W i mniejszej niż 2000 W), w odległości nie większej niż 70 m, nie występują miejsca dostępne dla ludności. W dokumentacji przedstawionej przez inwestora uwzględniono maksymalne i minimalne deklarowane pochylenie głównej wiązki promieniowania, sposób wykorzystania najbliższego terenu oraz jego zabudowy i ukształtowania. Również w przypadku przyjęcia sumy równoważnej mocy promieniowania izotropowo anten sektorowych dla danego azymutu, wskazany zakres EIRP będzie większy niż 1000 W i mniejszy niż 2000 W. Przedsięwzięcie będzie kwalifikować się do potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, jeżeli miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. W analizowanej odległości nie stwierdzono występowania miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto, nie istnieje możliwość kumulacji wartości pola elektromagnetycznego z innymi stacjami bazowej telefonii komórkowej znajdującymi się w odległości 186 m i 434 m od miejsca planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji oddalając skargę. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym, który podlega ocenie właściwych w sprawie organów administracji. Tego rodzaju oceny organ odwoławczy dokonał, a skarżący nie podważył jej w sposób skuteczny, szczególnie przez złożenie dowodu np. dokumentu opartego o wiedzę specjalistyczną. Należy przy tym podkreślić, że analogiczne stanowisko jak organ odwoławczy przyjęły również organy współdziałające, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie w opinii z [...] stycznia 2020 r., Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w opinii z [...] lutego 2020 r. i Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w piśmie z [...] stycznia 2020 r. Stanowisko tych organów również stanowiło przedmiot oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, a zatem nie można przyjąć, tak jak wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy bezrefleksyjnie oparł się tylko na karcie informacyjnej przedsięwzięcia i wartościach deklarowanych przez inwestora. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do istnienia obowiązku badania w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym takich kwestii jak maksymalne możliwe emitowanie pola z anteny, maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania lub potencjalna kumulacja pól elektromagnetycznych projektowanych anten i stacji telefonii komórkowej istniejących w okolicy. Sąd I instancji trafnie jednak zwrócił uwagę na zmiany w stanie prawnym, z których wynika "liberalizacja" przepisów rozstrzygających o kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i wyroku Sąd I instancji stanowią jednoznacznie o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny". Oznacza to, że doszło do doprecyzowania przez prawodawcę, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sąd I instancji prawidłowo zatem orzekł, że prawodawca podkreślił możliwość wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny, chociażby znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu. W związku z tym nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego przedstawione w skardze kasacyjnej, że dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia organy powinny wziąć pod uwagę wpływ całego przedsięwzięcia, czyli wszystkich wchodzących w jego skład urządzeń oraz urządzeń znajdujących się w okolicy, a nie pojedynczych anten. Nie można również zakładać, że organ odwoławczy powinien dokonać badania planowanego przedsięwzięcia pod kątem każdego, maksymalnego ustawienia anten. Dokonując kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia, organ związany jest granicami wniosku inwestora i nie ma możliwości zakładać, że przedsięwzięcie zostanie zrealizowane niezgodnie z wnioskiem. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego sprawy, ale ich uwzględnienie prowadziłoby do nałożenia na organ obowiązku badania danego przedsięwzięcia w zakresie szerszym niż to wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto skarżący powołuje się na szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Część tych orzeczeń została wydana wydana w odmiennym stanie faktycznym, natomiast część w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną wyżej "liberalizacją" przepisów rozporządzenia. Dodatkowo powoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 472/19 jest wyrokiem nieprawomocnym. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tym zakresie. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę nie znajdując podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.