II SA/Ol 893/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 117,00 zł (sto siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Burmistrza "[...]" z upoważnienia którego działał Zastępca Burmistrza (organ I instancji), z dnia "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz ze stacją transformatorową oraz magazynem energii, na działce numer "[...]", obręb "[...]", miasto "[...]" - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy do 1MW, na działce nr "[...]", obręb "[...]", miasto "[...]". Podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiły: art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż inwestycja polegać będzie na budowie instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy do 1 MW i powierzchni zabudowy poniżej 1 ha. Teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji przyjęto wysokość budynków/kontenerów - 1 kondygnacja naziemna oraz geometrię dachu. Działka nr "[...]" ma powierzchnię 2,5998ha, stanowi grunt rolny niezabudowany - RV. Inwestycja stanowi obiekt infrastruktury technicznej, zatem nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.). Inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu, nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, projekt decyzji uzgodniono w zakresie melioracji wodnych, inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie przyrody, czy przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. wskazał, że planowana inwestycja godzi w jego interesy, znajduje się w sąsiedztwie działek budowlanych, których jest właścicielem, obniża ich wartość rynkową, spowoduje trudności z ich sprzedażą, gdyż nikt nie życzy sobie takiego sąsiedztwa i widoków. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium podniosło, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy. Treść przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a wskazanej ustawy świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. Tymczasem organ I instancji, procedując w przedmiocie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, z wniosku podmiotu gospodarczego – Spółki A - nie wyznaczał obszaru analizowanego, nie przeprowadził analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z zastosowaniem przepisu art. 61 ust. 3 tej ustawy, pomimo że moc planowanej inwestycji określono na poziomie - do 1 MW. Co bardzo istotne nie wyjaśniono też stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W aktach sprawy próżno szukać podstawowych danych odnośnie wnioskowanej inwestycji. Wnioskodawca nie podał, a organ pierwszej I nie ustalił m.in.: liczby ogniw fotowoltaicznych, mocy jednostkowych, wysokości i kąta nachylenia instalacji fotowoltaicznej, powierzchni zajętej pod panele, odległości pomiędzy rzędami paneli, długości i rodzaju kablowych linii elektroenergetycznych nN i SN, sposobu ogrodzenia, czy wskaźnika powierzchni zabudowy. Dane te mają charakter elementarny i charakteryzują inwestycję nie tylko w aspekcie technicznym, ale również z punktu widzenia zagospodarowania terenu. Podanie jedynie mocy zbiorczej i powierzchni całkowitej nie sposób uznać za wystarczające. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Na etapie postępowania odwoławczego tego rodzaju uchybienia organu I instancji, z uwagi na swój zakres i charakter, nie mogły być konwalidowane. Natomiast zarzuty odwołania: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń, natężenie ruchu, naruszenie warunków gruntowych, a także obniżenie atrakcyjności i wartości sąsiednich nieruchomości, czy pogorszenie warunków życia zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Na decyzję Kolegium sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył pełnomocnik Spółki A (skarżąca), zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie podniesiono, iż brak było podstaw do wydania decyzji uchylającej, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. został rozszerzony poprzez wskazanie wprost instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, tym samym niezasadna jest argumentacja SKO dotycząca niezachowania zasady dobrego sąsiedztwa i konieczności przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując jedynie oceny, czy inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust 1 pkt 3-5 u.p.z.p.. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o uchybieniach w zakresie spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust 1 pkt 1-2 u.p.z.p. nie znajdują oparcia w przepisach prawa ani w okolicznościach faktycznych sprawy, natomiast pozostałe wątpliwości winny być konwalidowane w toku postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Kolegium wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a p.p.s.a. Zgodnie z art. art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide np. wyrok z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z dnia 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W niniejszej sprawie Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na organie ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego, przeprowadzenia analizy urbanistycznej zmierzającej do zweryfikowania i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji niezasadnie przyjął, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., bowiem konieczne jest zbadanie, czy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa i wymaganie dostępu do drogi publicznej Natomiast według skarżącej, Kolegium nie oceniło w sposób prawidłowy, czy cała planowana inwestycja stanowi instalację w ramach odnawialnego źródła energii korzystającego ze zwolnienia określonego w art. 61 ust 3 u.p.z.p. W konsekwencji, według skarżącej organ naruszył nie tylko przepisy postępowania ale także naruszył art. 61 u.p.z.p. Zaistniały w sprawie spór dotyczy zatem kwalifikacji zamierzonej inwestycji - instalacji fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii ewentualnie, jak to określił organ I instancji w swojej decyzji, obiektu infrastruktury technicznej w zabudowie produkcyjnej – instalacja odnawialnego źródła energii. Ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma niebagatelny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., bowiem w przypadku kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii (urządzenia infrastruktury technicznej) brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy oraz może mieć kluczowe znaczenie dla treści decyzji kończącej postępowanie. Dlatego, kontrolując zaskarżoną decyzję kasacyjną skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził konieczność wypowiedzenia się w kwestii kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej. Zdaniem Sądu, wypowiedź ta nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r. (sygn. II OSK 1484/21) "jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji". W uzasadnieniu własnej decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzona inwestycja jest obiektem infrastruktury technicznej. Należy zatem zauważyć, że w zakresie wykładni pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", na gruncie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą z nich, interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do tego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. A zatem – zgodnie z tym poglądem – skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. W ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej podkreśla się, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji rolnej na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Poza tym, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Zauważyć jednak należy, że zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła dnia 29 sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona poprzez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym podziela stanowisko strony skarżącej w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii mając na względzie regulację art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Zasadnie zatem organ I instancji pominął te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Dla kwestii rozpoznania sprzeciwu od zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji kasacyjnej oznacza to, że Kolegium błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej. Powyższe nie wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co wyżej wyjaśniono. W konsekwencji, postępowanie organu I instancji, który przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się z kolei do argumentacji Kolegium wskazującej na brak możliwości konwalidowania uchybień organu I instancji w zakresie rozpoznania staniu faktycznego sprawy, wyjaśnić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1606/96, wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1591/97). Organ odwoławczy zatem w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, ocenił dowody i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Trudno zatem stwierdzić naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z. art. 64b § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.