II OSK 882/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 957/21 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. S. na rzecz E. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 957/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] ustalającą na wniosek J. S. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] i część działki nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w [...]" oraz umarzającą postępowanie dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej na części działki nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...]" położonego na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – [...]" zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa LIX/813/12 z dnia 24 października 2012 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) art. 153, art. 170, art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.), poprzez pominięcie i niezastosowanie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania wpływających na wynik sprawy w istotny sposób. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Krakowie z dnia 23 listopada 2021 r. (sygn. akt. II SA/Kr 957/21) i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Spór prawny jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., uchylił decyzję organu II instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie konkretnych ustaleń, jakiej zbiorowości ma służyć sporna inwestycja celu publicznego. Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie jak i w doktrynie wskazuje się, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: u.g.n.), jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1529/15, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, korespondujące z powyższą tezą jest prawidłowe. Nie można zatem przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że poprzez uchylenie decyzji Kolegium, doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd nie zaakceptował w pełni jakości postępowania uzupełniającego przeprowadzonego ponownie po wydaniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Kr 363/21, jednocześnie podtrzymując wyrażone tam stanowisko, że istniejące braki w kompletności materiału dowodowego nie są na tyle poważne, by nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy. Mając na uwadze treść, wskazanego wyżej art. 2 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 6 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że w celu prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii czy inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, czy też służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego, organ odwoławczy winien uzupełnić dodatkowo materiał dowodowy sprawy, poprzez dokonanie stosowanej analizy planowanej inwestycji pod kątem jej publicznego celu, w szczególności ustalenia jaki jest rzeczywisty krąg potencjalnych użytkowników sieci kanalizacji sanitarnej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Zupełnie chybiony jest także drugi z zarzutów skarżącego kasacyjnie, polegający na uznaniu, że Sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem podważył ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 363/21, przez co naruszył art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Wskazana podstawa kasacyjna jest pozbawiona racji. Istotnie jest tak, że w świetle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, zaś orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Niemniej jednak, dodatkowo powołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza zatem, że przedmiotowe i podmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej nie kształtują się identycznie w odniesieniu do każdego rodzaju wyroku sądu administracyjnego. Co szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonanie oceny, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wymaga jednakże uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W takim przypadku norma prawa materialnego będzie zatem stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art.138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, komentarz do art. 64e), czego zdaje się nie zauważyć skarżący kasacyjnie. Brzmienie art. 64e p.p.s.a., jest jednoznaczne w swej treści i wskazuje, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istotne przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, ONSAiWSA 2020/2, poz. 19). W świetle powyższego rację ma Sąd I instancji w zakresie w jakim uznał, że stanowiska zawartego w wyroku z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 363/21, obejmującego ocenę dotyczącą podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, nie można traktować jako wiążącego z mocy art. 153 p.p.s.a., co do dalszego postępowania, skoro kontrola sprawy wywołanej sprzeciwem nie obejmowała sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Formułowanie wniosków w tym zakresie na gruncie sprawy rozpoznawanej w trybie art. 64a-64e p.p.s.a. jest nieuprawnione jako przedwczesne. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.