II SA/Ke 1043/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 15 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę. II SA/Ke 1043/20 Uzasadnienie Rada Miasta w dniu 15 października 2020 r., działając na podstawie art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową" lub "specustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 713), dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-handlową wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi przy ulicy D. i ulicy S. w K. na działkach numer ewidencyjny 492/1, 492/2, 493/6, 493/7, 696, 697/1, 697/2, 698/1, 698/2, 699/1, 699/2, 699/3, 699/4, 699/5, 699/6, 700/1, 700/2, 701/1, 701/2, obręb 0012. Rozstrzygnięcie którym odmówiono spółce K. Sp. z o.o. ustalenia lokalizacji ww. inwestycji zawarto w § 1 ust. 1 uchwały. W § 2 uchwały wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta, zaś w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł K. sp. z o.o. (dalej Spółka), podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jej podjęcie kierując się wyłącznie nieznanymi ustawie przesłankami w postaci sprzeciwu mieszkańców sąsiednich nieruchomości i negatywną opinią Gminnej Komisji Architektoniczno-Urbanizacyjnej, podczas gdy kompletny, niesprzeczny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wniosek może nie zostać zaakceptowany uchwałą o lokalizacji inwestycji tylko w razie rażącego naruszenia ładu przestrzennego; - art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez przyjęcie, że niezgodność inwestycji z planem miejscowym i zbyt wysoka intensywność zabudowy narusza ład przestrzenny podczas gdy uchwała o lokalizacji inwestycji może pozostawać w niedającej się pogodzić sprzeczności ze studium jako aktem o charakterze ogólnym, wyznaczającym podstawowy zarys zagospodarowania gminy lecz brak jest jakichkolwiek podstaw do opierania na zapisach studium szczegółowych rozwiązań w zakresie planowania, w tym dla oceny zgodności planowanej inwestycji ze studium; - art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji przedsiębiorców w zakresie składanych przez nich wniosków, zarówno w zakresie oceny ich zgodności ze studium jak i w zakresie oceny znaczenia protestów składanych przez mieszkańców. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2. zasądzenie od Gminy na rzecz K. sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania. Interes prawny skarżąca upatruje w art. 15 specustawy, który pozwala na zaskarżenie uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej – inwestorowi. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podkreśliła potrzebę eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego, który leży u podstaw ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Jej przepisy miały na celu, umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam, gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca umożliwił na warunkach określonych w ustawie, także dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Planowana inwestycja wpisuje się w trendy określone w załączniku do uchwały nr [...] Rady Miasta z 17 września 2020 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta, zatytułowanym: "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta zawierająca analizę aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta oraz wieloletni program sporządzania planów miejscowych dla miasta – lipiec 2020" – pozytywnie zaopiniowana przez Gminną Komisję Architektoniczno-Urbanistyczną. Przy czym podkreślono, że zgodnie ze specustawą, inwestycję mieszkaniową lub towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W obowiązującym studium nie określono parametrów i wskaźników zagospodarowania przestrzennego terenów oraz nie zawarto definicji – uściślenia pojęć "niska intensywność", "wysoka intensywność zabudowy", w związku z tym brak jest podstaw do odrzucenia wniosku z uwagi na jego sprzeczność ze studium. Autor skargi polemizuje z argumentacją organu odnośnie przeznaczenia na potrzeby zabudowy o wysokiej intensywności terenów w rejonie osiedla D. wskazując na brak niezbędnej infrastruktury (sieć wodociągowa i kanalizacja sanitarna), gdy tymczasem teren wnioskowanej inwestycji posiada kompletną sieć uzbrojenia i z wyjątkiem niepopartych w żaden sposób zarzutów związanych ze zwiększeniem ruchu na ulicy S., nieruchomość może zostać zagospodarowana w sposób zgodny z wnioskiem inwestora bez konieczności czynienia większych nakładów na infrastrukturę. Podnosi, że ocena przesłanki "zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium zależy od kryteriów obiektywnych i nie może być dowolna. W niniejszej sprawie poza stwierdzeniem, iż planowana inwestycja zwiększy ruch na ulicy S. oraz pogorszy jakość życia mieszkańców sąsiednich budynków, nie wskazano jakichkolwiek konkretnych danych. Protesty sąsiadów, nie mające merytorycznego uzasadnienia nie mogą pozbawiać inwestora prawa do dysponowania swoją nieruchomością zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżąca dowodzi, że w zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rażąco nierówne traktowanie przedsiębiorców składających wnioski w trybie specustawy. Jako przykład wskazuje uchwałę Rady Miasta nr [...] z 16 stycznia 2020 r. i nr [...] z 19 grudnia 2019 r., w których udzielono zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowych na terenie, zgodnie z m.p.z.p., do tego nieprzeznaczonym. Zdaniem skarżącej, o ile zgodnie z prawem rada gminy ma prawo oceny zasadności lokalizacji inwestycji, o tyle kryteria jakimi się kieruje winny być zobiektywizowane. Jeżeli zatem w uchwale nr [...] z 11 kwietnia 2019 r. sama Rada określiła wymagania, jakie winny spełniać inwestycje mieszkaniowe realizowane na terenie Gminy w oparciu o specustawę mieszkaniową, to spełnienie przez inwestora tych wymagań winno skutkować podjęciem uchwały pozytywnej. Powołana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, uchwalony przez Radę Miasta w wykonaniu ustawowego obowiązku nałożonego wymienioną ustawą. Nie ma zatem prawnych możliwości, by z pozaprawnych przyczyn, niejako w ramach dowolności głosowania przez radnych, podejmowane były uchwały sprzeczne z ustalonymi przez ten sam organ aktami prawa miejscowego. Skoro zostało wyraźnie określone, jakie inwestycje mogą być realizowane w ramach powołanej ustawy, czego uszczegółowieniem jest wskazana wyżej uchwała z 11 kwietnia 2019 roku, to wyłącznie merytorycznie wykazane argumenty mogą stanowić podstawę do głosowania przeciwko planowanej inwestycji. Odnosząc się do zawartego w projekcie uzasadnienia uchwały stwierdzenia o niezgodności inwestycji z planem miejscowym (obowiązującym na części nieruchomości) Spółka wskazała, że wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji jedynie w nieznacznym stopniu przekracza wartość dopuszczoną w planie dla zabudowy o niskiej intensywności, zaś wskaźnik zabudowy nieruchomości planowanej nie wykracza ponad średnią dla nieruchomości przy ul. D . Natomiast w specustawie dopuszczona jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych także wbrew treści planu miejscowego (co uczyniono np. w ww. uchwale z 16 stycznia 2020 r.). Z kolei w uchwale nr [...] z 11 kwietnia 2019 r. wskazano, że jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę 7 kondygnacji, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość położona jest w odległości ok. 150 m od pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych przy ul. P. i około 200 m od 11-kondygnacyjnego budynku przy ul. S . W uchwale tej nie wskazano, aby owe 250 m miało odnosić się do budynków po tej samej stronie ulicy, zaś w projekcie uzasadnienia uchwały stworzono sztuczną granicę, jaką ma stanowić ciąg ul. S., P. i Ż., która stanowić ma o stanowczym podzieleniu obszaru na obszar zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej – gdy tymczasem po wschodniej stronie ul. S. pod adresem ul. Z. 71 zlokalizowany jest wielorodzinny budynek mieszkaniowy, zaś nawet w planie miejscowym obowiązującym dla części terenów planowanej inwestycji dopuszczona jest zabudowa wielorodzinna (dla terenów oznaczonych w planie symbolem MN ustala się wskaźnik intensywności zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych zawierających do czterech mieszkań lub zespołów takich budynków w wysokości do 1,00). Skarżąca zarzuciła, że w projekcie uzasadnienia uchwały zwrócono uwagę na protest mieszkańców jako element mający znaczenie dla podejmowanej uchwały, natomiast pominięto okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowanych jest jedynie kilka budynków jednorodzinnych – a zatem sprzeciwy nie pochodzą od osób, dla których planowana inwestycja będzie w jakimkolwiek stopniu oddziaływać na codzienne funkcjonowanie. Argument protestu mieszkańców nie przeszkadzał Radzie Gminy w podjęciu uchwały nr [...] z 26 Iipca 2018 r. Ponadto tereny, na których planowana jest inwestycja są obecnie rażąco zaniedbane (zakrzaczone nieużytki), otoczone blaszanymi garażami. Odnośnie uprawnień rady gminy skarżąca stwierdziła, że dokonując wiążącej oceny możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium, korzysta z pewnej swobody, jednakże nie działa w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny, biorąc pod uwagę nie jedynie samą powierzchnię gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na terenie gminy, ale także warunki takie jak uzbrojenie terenu i infrastruktura techniczna jak i społeczna oraz możliwości, w tym finansowe, na budowę przez gminę tej infrastruktury (art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."). Na terenie Gminy faktycznie istnieje znaczna ilość terenów przeznaczonych pod budownictwo, lecz większość z tych terenów nie posiada niezbędnej infrastruktury pozwalającej na ich powstanie, zaś budżet Gminy nie pozwala na budowę tej infrastruktury. Rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przypadku, gdy: 1) inwestycja ta nie będzie zmierzała do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy lub gdy potrzeby te będą już zaspokojone, lub 2) inwestycja ta będzie sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium. Drugi ze wskazanych przypadków należy interpretować zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy, który wskazuje, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium. Regulację tę należy odczytywać tak, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium, a przy tym nie może być także sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium, przy czym ta druga kategoria może być znacznie szersza niż "zwykły" brak sprzeczności pomiędzy inwestycją mieszkaniową a studium. Rada gminy nie może natomiast odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności. Takie działanie stanowi ewidentne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność podjętej uchwały. Zdaniem skarżącej Spółki powołana w projekcie uzasadnienia uchwały opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o pogorszeniu warunków życia mieszkańców istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nieuzasadniona. Jeżeli bowiem przyjąć, że jedynym "warunkiem życia" jaki ma znaczenie jest ruch pojazdów w otoczeniu nieruchomości, to faktycznie ruch ten z całą pewnością wzrośnie, choć na pewno nie w stopniu pozwalającym na uznanie go za uciążliwy. Natomiast, zdaniem Spółki, do "warunków życia" należy także dostępność komunikacyjna, jakość drogi dojazdowej, istnienie lub brak chodnika, istnienie lub brak oświetlenia, czystość i ład na sąsiednich nieruchomościach – a te wszystkie warunki ulegną istotnej poprawie. Podobnie negatywna opinia Gminnej Komisji Architektoniczno - Urbanistycznej została w sposób merytoryczny zakwestionowana przez autora koncepcji architektonicznej (pismo z 28 sierpnia 2020). Wskazano wyraźnie, iż GKA-U przy opiniowaniu projektu nie wzięła pod uwagę prezentowanego przez siebie od lat stanowiska o zasadności przeplatania zabudowy jednorodzinnej z wielorodzinną oraz, co szczególnie znamienne, opiniowała koncepcję tak, jak gdyby wszystkie budynki planowane do realizacji miały mieć 7 kondygnacji, podczas gdy wysokość taką miałby mieć jedynie budynek bezpośrednio przy ul. S., co wskazuje na niezbyt wnikliwą analizę przeprowadzoną przez Komisję. Spółka wskazała wreszcie, że przedmiotowa inwestycja uzyskała potrzebne opinie i uzgodnienia, o których mowa w art. 7 ust. 12 i 14 specustawy mieszkaniowej i spełnia warunki art. 5 ust. 3 tej ustawy o niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak wynika z protokołu sesji z 17 września 2020 r. dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach, ograniczając się do wskazania na negatywny stosunek części mieszkańców do planowanej inwestycji, który jest prawnie ambiwalentny oraz utrudnienia komunikacyjne, także bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia takiego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się szczegółowo do wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w oparciu o przepisy specustawy, nawet spełnienie przesłanek z art. 7 ust. 4 nie nakazuje radzie gminy podjęcia pozytywnej uchwały. Istotne jest, by powody odmowy były wskazane wyraźnie w uzasadnieniu uchwały, jej projekcie lub wynikały w sposób oczywisty z innych dokumentów. Liczne protesty mieszkańców, jak również opinie wyspecjalizowanych instytucji mogą być jedną z przesłanek mających wpływ na treść uchwały nr [...] z 15 października 2020 r. Podkreślono, że w aktach zalegają 27 uwagi od osób fizycznych w tym 15 pozytywnych i 12 negatywnych, z czego jedna negatywna uwaga zbiorowa podpisana przez 1835 mieszkańców, zamieszkałych w większości przy ul. D., P., L., S., a wiec w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Eksponują one jednorodzinny charakter zabudowy w rejonie objętym wnioskiem, jaki ukształtował się od lat 70 -tych XX wieku wskazując, że obszar wyraźnie podzielony jest na dwie części ulicami P., S. i Ż. – po zachodniej stronie lokalizowana jest zabudowa wielorodzinna, po wschodniej stronie zabudowa jednorodzinna. Studium oraz projekt m.p.z.p. taki stan odzwierciedlają. Zgodnie ze stanowiskiem organu, przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają wymogu wskazywania w studium stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W takiej sytuacji organ przed podjęciem uchwały winien zapoznać się z danymi dotyczącymi potrzeb i możliwości rozwoju gminy na podstawie innych dokumentów. Organ dokonał analizy potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy na podstawie aktualnych danych statystycznych, analiz oraz obliczeń w oparciu o łączną powierzchnię terenów objętych Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego oraz informacji wynikających ze Studium. Zaprezentowane dane wskazują na stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy co skutkować winno uznaniem, że spełniono przesłankę z art. 7 ust.4 specustawy. Dokonano również analizy możliwości rozwoju gminy wynikającej z ustaleń studium i obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, która wykazała, że powierzchnia terenów wyznaczonych w studium a dotąd niezabudowanych, jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazuje na możliwość usytuowania przy ulicy D. zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, co należy utożsamiać z zabudową ekstensywną jednorodzinną. Inwestycja nie uzyskała pozytywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jak również Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Organ podkreślił, że na terenie Miasta , występują tereny uzbrojone w infrastrukturę techniczną, które mogłyby służyć inwestycji mieszkaniowej o charakterze intensywnym w sytuacji zachowania ładu przestrzennego i przy spełnieniu standardów urbanistycznych a także takich, które nie wzbudzałyby protestów mieszkańców gminy . Zabudowa o charakterze intensywnym wielorodzinnym takim jak planowana inwestycja jest przewidziana w północno-zachodniej części miasta tj. kontynuacja osiedla Ś., a także w północnej części miasta na północ od osiedla N. oraz w południowo- wschodniej części miasta - część O. w rejonie ul. W. W opinii organu, z analizy wniosków inwestora z roku 2019 i 2020 wynika, że aktualnie inwestor podwyższył parametry intensywności planowanej zabudowy, co przyczynia się jeszcze do zwiększenia sprzeciwu okolicznych mieszkańców. Specustawa nie wymaga wskazania jaki będzie wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednakże na podstawie danych z koncepcji możliwe było oszacowanie, że wskaźnik ten wyniesie 2,1. Choć żadne przepisy prawa tego nie doprecyzowują to w powszechnie obowiązujących zasadach projektowania urbanistycznego przyjmuje się, że zabudowa niskiej intensywności to zabudowa dla której wskaźnik intensywności wynosi do 1,0. Zdaniem organu, niezgodność inwestycji z planem miejscowym (choć specustawa nie wymaga tu zgodności) oraz zbyt wysoka intensywność zabudowy niewątpliwie narusza ład przestrzenny, który na istniejącym terenie charakteryzuje się zabudową jednorodzinną i uzasadnia podstawę odmowy podjęcia pozytywnej uchwały. W odpowiedzi na zarzut dotyczący podjęcia pozytywnej uchwały Rady Miasta nr [...] z 16 stycznia 2020 roku, bez względu na sprzeczność inwestycji z m.p.z.p. (choć specustawa nie wymaga tu zgodności) wskazano, że inwestycja mieszkaniowa przy ulicy W., której dotyczy wzmiankowana uchwała charakteryzowała się zupełnie innymi uwarunkowaniami, nie spotkała się z tak dużym oporem społecznym, jak było w przypadku inwestycji przy ulicy D . W przypadku uchwały [...] z 19 grudnia 2019 roku, dla terenu planowanej inwestycji przy ulicy K. nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren znajduje się również poza formami ochrony przyrody. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta , gdzie na terenie inwestycji określono tereny o przewadze funkcji produkcyjno - magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. Dodatkowo podniesiono, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny produkcyjne, zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy. Na terenie objętym wnioskiem w tej sprawie istniało w przeszłości Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlane, przez co należy określić ten teren jako poprodukcyjny. Przedstawiona argumentacja, zdaniem organu świadczy o niezasadności zarzutu nierównego traktowania inwestorów przez organ. Poszczególne sytuacje faktyczne w przywoływanych w skardze uchwałach są bowiem różne. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że Rada Miasta winna była podjąć uchwałę pozytywną jedynie ze względu na spełnienie wymagań Standardów urbanistycznych, które zostały określone w uchwale tej Rady nr [...] z 11 kwietnia 2019 r. Jak zaznaczono, bez zgodności inwestycji mieszkaniowej z lokalnymi standardami urbanistycznymi wniosek zostałby odrzucony na początkowym etapie weryfikacji. Wniosek był kompletny i spełniał powyższe standardy nie było więc przeszkód by mu nadać bieg. Wobec uznaniowego charakteru zaskarżonej uchwały oraz uwzględnienia przesłanek przewidzianych w art. 7 ust.4 specustawy, Rada Miasta uznała, że była uprawniona do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ul. D. i ulicy S . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. W piśmie procesowym z 4 lutego 2021 r. organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest inwestorem, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowej, zaś Rada Miasta zaskarżoną uchwałą odmówiła ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Tym samym interes prawny Spółki został naruszony w związku z uniemożliwieniem realizacji planowanej inwestycji. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały, przede wszystkim należy zwrócić uwagę na jej uznaniowy charakter. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uznanie administracyjne jest to uprawnienie dla kompetentnego organu administracji publicznej (tu: rady gminy) do wyboru przez organ jednej z możliwości przewidzianych w normie prawnej, prawa ogólnie obowiązującego. Przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przewidzianą w art. 7 ust. 4 specustawy przesłankę tj. stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium, należy więc oceniać w ramach uznania administracyjnego. Rada w odpowiedzi na skargę słusznie przywołuje uzasadnienie rządowego projektu specustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s. 1-2, www.sejm.gov.pl), w którym podkreślono poszanowanie zasady, że "władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. oddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu inwestycji mieszkaniowej". Dalej z uzasadnienia projektu wynika, że rada zachowując autonomię gminy podejmuje stosowną uchwałę kierując się stanowiskiem mieszkańców (pozytywnym i negatywnym) jak i wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonują przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach, czy skutkach realizacji inwestycji. Na temat stanowiska mieszkańców wypowiedział się tut. Sąd rozstrzygając w sprawach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke [...] i z 23 września 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...], ze skarg tego samego skarżącego na uchwały Rady Miasta w przedmiocie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. D. i ul. S.. Oba składy orzekające nie podzieliły zarzutu, "że podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy organ nie może kierować się żadnymi innymi przesłankami, poza wymienionymi w tym przepisie, a więc stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, a także sprzecznością z obowiązującym studium, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 ustawy." Jednocześnie wyraziły pogląd, zgodnie z którym "art. 7 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że podejmując uchwałę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, ale mimo istnienia przykładowo niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności. Te jednak powody, które skutkowały odmową ustalenia lokalizacji inwestycji powinny być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały, jej projekcie lub wynikać w sposób oczywisty z innych dokumentów. Takim powodem mogą być przykładowo wymagania dotyczące ładu przestrzennego czy też protesty mieszkańców, ale w powiązaniu z ustaleniem, że na terenie miasta (gminy) istnieją inne tereny, niezabudowane, na których możliwa jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych (...)". W analizowanej uchwale zaprezentowana linia orzecznicza w pełni zachowuje aktualność. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy, poprzez jej podjęcie kierując się wyłącznie nieznanymi ustawie przesłankami w postaci sprzeciwu mieszkańców sąsiednich nieruchomości i negatywną opinią Gminnej Komisji Architektoniczno-Urbanizacyjnej. Przedmiotowy wniosek inwestora został poddany przez organ sprawdzeniu zarówno pod względem formalnym, jak i został poddany analizie w aspekcie m.in.: - zgodności z lokalnymi standardami urbanistycznymi, - okoliczności wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z 26 października 2000 r. Nr [...], na podstawie nieobowiązującej już od 2003 r. ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), - stanowiska mieszkańców, - stanowiska wyspecjalizowanych organów zajętego w procedurze opiniowania i uzgadniania. Wobec faktu, że w dacie uchwalenia obowiązującego Studium nie było wymogów przewidzianych obecnie w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., na podstawie aktualnych danych statystycznych, analiz oraz obliczeń w oparciu o łączną powierzchnię terenów objętych m.p.z.p. oraz informacji wynikających ze Studium, organ przeprowadził własną analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, przedstawiając motywy swojej oceny. Organ dokonał analizy możliwości rozwoju Gminy kierując się ustaleniami Studium oraz obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z ich treści wynika, że powierzchnia terenów wyznaczonych w Studium a dotąd niezabudowanych wynosi szacunkowo: 135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności (wielorodzinnej), z czego 16 ha na obszarach objętych planem miejscowym, oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, z czego 124 ha na obszarach objętych planem miejscowym. Według organu, powierzchnia ta jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. W odniesieniu do ul. D. w Studium wskazano możliwość zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, natomiast zabudowę o charakterze "intensywnym wielorodzinnym" przewidziano w północno-zachodniej części miasta (tj. kontynuacja osiedla Ś.), a także w północnej części miasta – na północ od osiedla N. oraz w południowo-wschodniej części miasta – część O. w rejonie ul. W. Wobec powyższego konkluzja organu, że na terenie Miasta istnieją tereny uzbrojone w infrastrukturę techniczną, mogące służyć inwestycji mieszkaniowej o charakterze intensywnym, w sytuacji zachowania ładu przestrzennego i przy spełnieniu standardów urbanistycznych, a także takich, które nie wzbudzałyby protestów mieszkańców gminy , zasługuje na akceptację. Dodatkowo należy podnieść, że nie może dyskwalifikować terenu jako możliwego do wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe konieczność jego dozbrojenia. Stąd argumentacja skarżącego, że większość terenów, gdzie możliwa jest zabudowa o intensywnym charakterze wielorodzinnym - takim jak planowana inwestycja - nie posiada niezbędnej infrastruktury pozwalającej na jej wykorzystanie, nie uzasadnia wydania pozytywnej uchwały w analizowanej sprawie. W ocenie Sądu, wyjaśnienia w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy świadczą o tym, że organ wypowiedział się co do przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy. Rację ma organ, podnosząc kwestię niezgodności inwestycji z planem (choć jak wskazuje, specustawa nie wymaga tu zgodności), oraz zbyt wysoką intensywność jej zabudowy. W tym aspekcie decydujące są ustalenia Studium, które teren objęty wnioskowaną inwestycją określają jako teren zabudowy niskiej intensywności. Wskazuje się także, że dla obszaru, na którym położona jest część działki inwestora oznaczonej nr ewid. 493/7, obowiązujący uproszczony miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu "N." przewiduje: tereny "MN3 – zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności". Wprawdzie jak zaznaczył organ, w Studium nie zdefiniowano pojęcia "niskiej intensywności zabudowy", ale ważną rolę pełnią powszechnie obowiązujące zasady projektowania urbanistycznego, które dla zabudowy niskiej intensywności przyjmują wskaźnik 1,0. Skarżący nie kwestionuje oszacowania, w oparciu o dane z koncepcji, że wskaźnik planowanej inwestycji wyniesie 2,1. Ustawodawca wprowadził definicję legalną ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Uwzględniając pojęcie ładu przestrzennego, w świetle wspomnianych wyżej aktów planistycznych, realizację wnioskowanej przez skarżącego inwestycji należy uznać za niezgodną z planem i posiadającą walor zbyt wysokiej intensywności zabudowy, zaś te argumenty w pełni uzasadniają stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej uchwale. Kwestia zwiększonej intensywności zabudowy stanowiła również przedmiot analizy Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, co znalazło wyraz w negatywnej opinii tego organu z 3 sierpnia 2020 r. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie był wyłącznie sprzeciw mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz negatywna opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Zdaniem Sądu, nie można wywodzić naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy z faktu, że podjęto uchwałę negatywną dla inwestora w sytuacji spełnienia przesłanek przewidzianych w uchwale Rady Miasta z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta . Spełnienie tych przesłanek (w tym powoływanej w skardze wysokości projektowanych budynków, o czym mowa w § 3 uchwały z dnia 11 kwietnia 2019 r.) oznacza jedynie brak w tym zakresie powodów do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, co nie zmienia faktu, że radzie gminy w dalszym ciągu przysługuje kompetencja do podjęcia uchwały pozytywnej bądź negatywnej, przy uwzględnieniu przesłanek przewidzianych w art. 7 ust. 4 specustawy oraz przy m.in. braku sprzeczności ze Studium. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 5 ust. 3 specustawy poprzez przyjęcie, że niezgodność inwestycji z planem miejscowym i zbyt wysoka intensywność zabudowy narusza ład przestrzenny, podczas gdy uchwała o lokalizacji inwestycji może pozostawać w niedającej się pogodzić sprzeczności ze studium jako aktem o charakterze ogólnym, wyznaczającym podstawowy zarys zagospodarowania gminy lecz brak jest jakichkolwiek podstaw do opierania na zapisach studium szczegółowych rozwiązań w zakresie planowania, w tym dla oceny zgodności planowanej inwestycji ze studium, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie sygn. akt II SA/Ke [...] ze skargi tego samego skarżącego na uchwałę Rady Miasta nr [...] z 23 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała różni się od poprzedniej tym, że inwestor rozszerzył zakres inwestycji przy ul. D. i S. o część usługowo-handlową oraz objął wnioskiem dodatkowo dwie nowe działki (492/1 i 492/2). Z uwagi na tożsamość zarzutu, skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wymienionego wyżej wyroku, posłuży się argumentacją już wyrażoną przez tut. Sąd w tej sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady z niej wywodzone, stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy (taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku co do jednej z działek, których dotyczy inwestycja, w zakresie linii zabudowy, wysokości budynków i konstrukcji dachów – por. str. 7 wniosku), winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest na terenie danej gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może być zatem podyktowane tym, że realizacja inwestycji mieszkaniowej w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego, co z oczywistych względów jest procesem długotrwałym. Wymaga to jednak wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Jeżeli jednak organ wykaże, że na terenie danej gminy istnieją inne tereny, które przeznaczone są pod lokalizację inwestycji mieszkaniowych określonego rodzaju, to podjęcie uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora jest w pełni uzasadnione. Taką sytuację należy bowiem rozumieć jako sprzeczność zamiarów inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 925/19, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., sygn. II SA/Lu 403/19). Co więcej, jak przyjmuje się w orzecznictwie, nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Treść art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazuje, że ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Nawiązując do decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie u.p.z.p., z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, iż mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). Oznacza to, że spełnienie wymogów (warunków) ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej decyzji. Jeśli zaś przyjąć, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, to stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium należy widzieć w kategorii granic zewnętrznych uznania administracyjnego i wyprowadzić z tego tylko taki wniosek, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności, wynikające ze studium, nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gl 112/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. II SA/Sz 643/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. II SA/Wr 797/19). Mając na uwadze powyższe wywody w ocenie Sądu nie można uznać, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z tego względu, że każda z inwestycji, na które wskazuje skarżąca Spółka, jest realizowana w – mimo wszystko – odmiennych okolicznościach faktycznych (na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych i podjętych w tym zakresie uchwał) – na innym terenie, w innych uwarunkowaniach społecznych czy przestrzennych, a te mają istotne znaczenie dla podejmowania tego rodzaju aktów. Skoro Sąd uznał, że wydając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie naruszyła przepisów prawa, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, a w związku z tym tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Z podniesionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w wyroku.