II SA/Gl 1350/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił, na wniosek "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka), warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 9MW na działkach nr 1, 2, oraz 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 obręb [...] w D. Odwołanie od tej decyzji złożył właściciel sąsiadującej działki wskazując, że jego nieruchomość jest wąską działką usytuowaną w środku pozostałych działek planowanych pod inwestycję. Powstanie po sąsiedzku farmy fotowoltaicznej będzie miało bardzo niekorzystny wpływ na uprawę użytków rolnych oraz utrudni wykonywanie prac polowych. Przyczyni się to również do obniżenia wartości działki oraz w przyszłości braku możliwości jej uprawy. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji i dla każdej elektrowni fotowoltaicznej. Organ I instancji analizując art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jej art. 15 ust. 3 pkt 3a dokonał błędnej wykładni obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 2a ww. ustawy jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Wartość 100 kW jest wartością graniczną, poniżej której owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje lokalizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia treść art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Analogiczne wnioski prowadzą po zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisów. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 tejże ustawy). Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Ów wyjątek dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Organ odwoławczy powołał się tu na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn, akt 11 OSK 3705/19 odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy - druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). SKO w Katowicach przywołało także tezę wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 672/20. W wyroku tym sąd stwierdził, że: "wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu". Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy powinna być poprzedzona wezwaniem z art. 79a. k.p.a. tj. wezwaniem o zmianę wniosku w taki sposób, by można było ustalić warunki zabudowy. Sprzeciw od tej decyzji złożyła Spółka. Domagając się jej uchylenia zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien był odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji; 2) art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny; 3) art. 10 ust. 2a o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na jego błędnym zastosowaniu; 4) art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., polegającym na jego błędnym zastosowaniu; 5) art. 61 ust. 3 u.p.z.p., polegającym na jego błędnym zastosowaniu; 6) 1 u.p.z.p., polegającym na jego błędnej wykładni. Powołując się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca uważa, że planowana budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 9 MW podlega zakresowi normy z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przeciwne twierdzenia Organu II instancji odwołują się do rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Świadczy o tym szereg orzeczeń, które bezsprzecznie uznają urządzenia infrastruktury technicznej, bądź instalacje odnawialnego źródła energii, wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW za uprawnione do wywodzenia skutków prawnych, wynikających z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Za bezzasadne uznała Spółka stanowisko sugerujące potencjalnie szkodliwy wpływ instalacji fotowoltaicznej wobec obowiązku ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zakresie wskazanym w art. 1 ust.1 u.p.z.p. Zdaniem Spółki, ustalenia poczynione przez organ I instancji w uzgodnieniu z miejscowym Wydziałem Gospodarki Nieruchomości, jak również w oparciu o specjalistyczną analizę urbanistyczno-architektoniczną, stanowią w sposób wyczerpujący o braku kolizji planowanej inwestycji z wszelkimi, powszechnie obowiązującymi wymogami ochrony środowiska i krajobrazu. Ponadto, ze względu na charakter produkcji energii pochodzącej bezpośrednio z odnawialnego źródła energii - promieniowania słonecznego, jako alternatywy dla wzrastającego zapotrzebowania na energię elektryczną, uważa się, iż jej pozyskiwanie w ten sposób bezpośrednio chroni środowisko, a także zmniejsza emisję zanieczyszczeń. Co szczególnie istotne, zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Ma ona na celu zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnym i przyszłym pokoleniom. Władze publiczne stosownie do tych regulacji mają zatem obowiązek chronić środowisko, m.in. poprzez podejmowanie działań legislacyjnych w postaci ustawowych ograniczeń działalności gospodarczej, adekwatnych i proporcjonalnych do potencjalnych zagrożeń środowiska. Ustawodawca ma zatem za zadanie pogodzić te dwie wartości konstytucyjne - wolność działalności gospodarczej i ochronę środowiska - co doprowadzić powinno do ich zrównoważenia. Żadna z nich nie może być chroniona w sposób absolutny. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej także "sprzeciwem od decyzji". Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 741 – dalej "u.p.z.p.) akt ten określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Ładem przestrzennym jest zaś (art. 2 pkt. 1 u.p.z.p.) takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Kształtowanie polityki przestrzennej następuje, co do zasady, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie jego braku wydawana jest bądź decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzja o warunkach zabudowy stanowiąca sui generis "substytut" aktu planowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wyłączenie w tym zakresie przewiduje ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Powyższy przepis może być rozumiany w dwojaki sposób. Pierwszy, jako trafny podnoszony w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą zakłada, że art. 61 ust. 3 zupełnie wyłącza zasadę "dobrego sąsiedztwa" przewidzianą ust. 1 tego artykułu. Zatem między innymi w odniesieniu do instalacji OZE organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy nie może brać pod uwagę kwestii zachowania ładu przestrzennego. Taka wykładnia narusza jednak w sposób oczywisty zasadę ogólną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy. Dlatego w orzecznictwie sądów pojawiła się zupełnie odmienna linia orzecznicza. Wskazuje ona, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (upraw rolnych) na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., sygn. II SA/Gl 1423/20 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Jako argument w tym zakresie przywołuje się m.in. powołany przez Wojewodę fakt zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a obecnie w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) - por. w tym zakresie m.in. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2022/15, z 9 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3705/19. Powyższe skutkuje koniecznością przyjęcia, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). A w momencie wydawania zaskarżonej decyzji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wskazywał, iż "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Sąd w niniejszej sprawie uznaje tę drugą z zaproponowanych wykładni za prawidłową. W konsekwencji uznaje, że wykładnia dokonana przez SKO w Katowicach jest prawidłowa a zarzuty skargi nieuzasadnione. Pozostaje wreszcie kwestia prawidłowości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd stwierdza, że do naruszenia wspomnianego przepisu nie doszło. Jak wskazał organ odwoławczy konieczne jest w sprawie zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się". Wykorzystanie tego rozwiązania przez organ odwoławczy stanowiłoby zaś naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.