II SA/Po 672/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg K. K., J. K. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie K. K. i J. K. kwotę [...]zł ([...]t złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. C. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania K. K., J. K. i A. C., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. W dniu [...] października 2019 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (systemu fotowoltaicznego) o mocy do 1 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą (w tym: zespołu paneli fotowoltaicznych z konstrukcjami wsporczymi, kontenera stacji transformatorowej, innych obiektów technicznych i ogrodzenia), na działce nr [...] (obręb [...]) położonej w miejscowości W. w gminie L.. Dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania i uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, Wójt Gminy L. (dalej: Wójt; organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – dalej: u.p.z.p. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (systemu fotowoltaicznego o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, obejmującą zespół paneli fotowoltaicznych z konstrukcjami wsporczymi, kontener stancji transformatorowej, inne obiekty techniczne i ogrodzenie) dla terenu działki nr [...] w miejscowości W., w gminie L.. Organ I instancji wyjaśnił, że dla obszaru objętego wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też warunki zagospodarowania terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Wójta spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., przy czym z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie analizowano funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, ani dostępu do drogi publicznej, ponieważ systemy fotowoltaiczne zaliczają się do odnawialnych źródeł energii. W odniesieniu do uwag zgłaszanych przez inne strony postępowania Wójt stwierdził, że są one bezpodstawne. Co do ewentualnego uszkodzenia sieci drenarskiej zauważył, że zarządcą tej sieci jest Dyrektor Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: PGW Wody Polskie), który uzgodnił projekt decyzji po wprowadzeniu do niej zapisów w pkt. II pkt. 3 lit. h-j. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z tymi postanowieniami na inwestorze ciąży obowiązek przebudowania systemu drenarskiego w taki sposób, aby zapewnić jego ciągłość i drożność, a nadzór nad prawidłowym wykonaniem tej inwestycji ponosi organ do tego powołany, tj. wspomniany wyżej Dyrektor Zarządu Zlewni [...] PGW Wody Polskie. Natomiast w odniesieniu do ewentualnych uszkodzeń drogi gminnej, organ wyjaśnił, że jest to droga ogólnodostępna i nie zostały wprowadzone żadne ograniczenia co do tonażu poruszających się po niej samochodów. Ponadto zauważył, że roboty montażowe przy realizacji inwestycji są krótkotrwałe, a sama praca realizowanych urządzeń nie generuje ruchu samochodów w dłuższym okresie. Poza tym organ stwierdził, że zarzuty dotyczące szkodliwego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi nie zostały potwierdzone żadnymi badaniami, zaś do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której nie wynika negatywny wpływ tej inwestycji na zdrowie ludzi i na środowisko. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na załączniku graficznym nr [...], stanowiącym integralną część tej decyzji, podobnie jak wyniki analizy (w postaci tekstowej i graficznej) stanowiące załącznik nr [...] do decyzji. Od decyzji Wójta wspólne odwołanie wnieśli K. K. i J. K. (dalej również: skarżący), wskazując na naruszenie art. 106 § 2 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i kwestionując prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz poczynionych ustaleń faktycznych. Szczególnie w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego w postaci map ewidencyjnych z naniesionym obszarem oddziaływań systemów drenarskich oraz opinii biegłego z zakresu architektury i budownictwa dróg. Ponadto odrębne odwołanie wniósł A. C. (dalej również: skarżący; strona), który sformułował podobne zarzuty, w tym dotyczące naruszenia art. 106 § 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie stron postępowania o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 § 1 k.p.a. i w konsekwencji tego naruszenia pozbawienie stron postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Nadto, podniósł zarzuty braku rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuprawnionych ustaleń faktycznych (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a także zarzut nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżący ten wniósł o przeprowadzenie dowodów dodatkowych z map ewidencyjnych, z naniesionym obszarem oddziaływań systemów drenarskich, oraz opinii biegłego z zakresu architektury i budownictwa dróg. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), motywując swoje rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., powołało się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyjaśniło, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przywołało także definicję takiej instalacji, zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i dokonał uzgodnienia ze Starostą K. (uzgodnienie milczące) oraz z Dyrektorem Zarządu Zlewni [...] PGW Wody Polskie, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. przedsięwziął projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przy tym podniósł, że inwestor uzyskał dla przedmiotowej inwestycji decyzję środowiskową Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...], która stwierdzała brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do zarzutów stron postępowania, Kolegium uznało je za niezasadne. W odniesieniu do zastosowania przepisu art. 106 § 2 k.p.a. organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, wobec czego brak jest podstaw do zawiadamiania wszystkich stron postępowania. Ponadto organ zauważył, że w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. strony postępowania zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z treścią materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, wobec czego miały możliwość zapoznania się z uzgodnieniami w zakresie melioracji wodnych i w tej sferze nie zostały ograniczone gwarancje procesowe stron w niniejszym postępowaniu. Powołując się na pozyskane w toku postępowania uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych, organ odwoławczy uznał za niezasadne podnoszenie zarzutu związanego z niemożliwością zrealizowania inwestycji ze względu na istniejącą sieć melioracyjną, argumentując, że gdyby wykonanie planowanej inwestycji było sprzeczne z przepisami w tym zakresie, organ współdziałający odmówiłby uzgodnienia inwestycji. Organ II instancji stwierdził, że uzgodnienie to jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne, wobec czego nie ma potrzeby zwracania się do tego organu o mapy. Nadto zaznaczył, że do decyzji dodano zapis, iż to na inwestorze ciąży obowiązek wykonania inwestycji w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej tych urządzeń melioracji wodnych, a w przypadku ich uszkodzenia obowiązek przebudowy celem zapewnienia swobodnego przepływu wód, pod nadzorem administratora tych wód. Dalej podniósł, że to w interesie inwestora – jak sam zauważył – jest przeprowadzenie inwentaryzacji systemu melioracyjnego oraz pozostawienie go w stanie użyteczności, ponieważ podtopienie działki inwestycyjnej lub pogorszenie własności nośnych gruntów, spowodowane zbyt wysokim poziomem wód gruntowych, może uniemożliwić wybudowanie planowanej elektrowni lub uniemożliwić jej prawidłowe działanie. W kwestii stwierdzania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nadzór nad prawidłowym wykonaniem inwestycji sprawuje Dyrektor Zarządu Zlewni [...] PGW Wody Polskie, Kolegium zauważyło, że należy przez to rozumieć, iż jest to organ właściwy do prowadzenia melioracji wodnych i po zrealizowaniu inwestycji (wobec zmiany sposobu użytkowania gruntów zmeliorowanych) inwestor powinien przekazać temu organowi informację o wykonaniu inwestycji oraz przedłożyć odpowiednie dokumenty. Kolegium podniosło przy tym, że wskazany organ jest również właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla tych terenów. Organ II instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego [domniemanego] zniszczenia drogi publicznej, która jest ogólnie dostępna i nie ma wprowadzonych żadnych ograniczeń w poruszaniu się po jej nawierzchni. W związku z tym uznał, że brak jest potrzeby zwracania się do biegłego o opinię w tym zakresie. Podobnie organ II instancji odniósł się do zarzutów związanych z usytuowaniem inwestycji względem granic nieruchomości sąsiednich. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy i to dopiero organ architektoniczno-budowlany określi dokładne położenie inwestycji na gruncie, z uwzględnieniem przepisów technicznych, mając m.in. na uwadze odległość od granic sąsiednich nieruchomości. Skargę na decyzję Kolegium, z dnia [...] czerwca 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli wspólnie K. K. i J. K., a odrębnie również A. C.. Skarżący podnieśli i rozwinęli zarzuty w swej istocie odpowiadające ich wcześniejszemu stanowisku, wyrażonemu w odwołaniach od decyzji organu I instancji, uzupełnione o wskazanie i umotywowanie uchybień przypisanych organowi II instancji. Zarzuty te koncentrowały się na kwestiach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 106 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący domagali się przede wszystkim "uchylenia kwestionowanej decyzji" i [orzeczenia] "odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji" (tak wszyscy skarżący), względnie "uchylenia i zobowiązania organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem obowiązku wprowadzenia do niej odpowiednich zapisów dotyczących znajdujących się na tym terenie urządzeń melioracji wodnych" (tak A. C.). W odpowiedzi na skargi, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. – połączył sprawę o sygn. akt II SA/Po [...] ze skargi A. C. ze sprawą o sygn. akt II SA/Po [...] ze skargi K. K. i J. K. na tą samą decyzję – celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Akta tych sprawy były dalej prowadzone pod sygnaturą akt II SA/Po [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.). Omawiana regulacja stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozwala na odstępstwo od ujętej w art. 10 i art. 90 p.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw (na rozprawie). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 1v – pkt XVII) i [...] kwietnia 2021 r. (k. 76) oraz [...] czerwca 2021 r. (k. 102). Strony zostały powiadomienie o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie. W następnej kolejności warto podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie, w której organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej – systemu fotowoltaicznego o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Powody, dla których Sąd uznał za niezbędne uchylenie obydwu tych decyzji, zasadniczo nie były jednak związane z zarzutami skarżących. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z tej też przyczyny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 oraz art. 106 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. nie miały zasadniczo znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jakkolwiek były częściowo uzasadnione. Materialnoprawną podstawę przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 4 u.p.z.p. ustanawia ogólną zasadę, że przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), natomiast w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), przy czym 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Co do zasady, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1-2a u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 i 1a u.p.z.p.). Należy zauważyć, że zmiana zagospodarowania terenu, jakkolwiek nie jest pojęciem zdefiniowanym, to oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu. Zwykle najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego, bądź rozbiórka takiego obiektu (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2019, art. 59). Należy tu podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznawana za rodzaj "mini planu dla danego terenu". Nie stanowi ona bowiem substytutu planu miejscowego i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego (por. postanowienie NSA z dnia 18 lipna 2005 r. sygn. akt II OPS 3/05, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), tożsamego z aktem planistycznym obejmującym teren inwestycji (zwykle jedną, względnie większą liczbę działek). Zmiana zagospodarowania terenu, o ile prowadzi do zmiany jego przeznaczenia, może nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Jak słusznie zwrócono uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/16 i 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16 – dostępne jw.), regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4 tej ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego w drodze aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W związku z tym przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co oczywiście nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. W przywołanych wyrokach NSA odwołał się do uzasadnienia wyżej przywołanego postanowienia składu 7 sędziów NSA z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II OPS 3/05 (ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 2, OSP z 2006 r. nr 1, poz. 11) oraz uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., poz. 247, nr 1844; OTK-A z 2007 r. nr 11, poz. 160). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków, w tym kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 1). Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało w pierwszej kolejności od przesądzenia, czy przedmiotowa elektrownia słoneczna (tzw. farma fotowoltaiczna), stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 1 MW, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610, z późn. zm.), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej). Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii [w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskrzonej decyzji] wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego [aktualnie: magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego]. Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna – stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii – spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu, dokonanie takiej interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Na powyższe trafnie zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 (dostępnym jw.). W orzeczeniu tym NSA odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524, projekt ustawy – druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji [w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii], pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy o odnawialnych źródłach energii). Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Warto zatem w powyższym aspekcie – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz wyrok z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16) – zwrócić uwagę na szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W myśl art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem tutejszego Sądu, z przywołanych przepisów po pierwsze wynika, że ustawodawca, na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Po drugie, regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane co do zasady przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. (patrz: wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 3035/15, dostępne jw. – przywołane w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16). Dodatkowo warto zauważyć, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujący rodzaj przedsięwzięcia: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17, dostępnym jw.) Przedmiotowa inwestycja została przez Wójta Gminy L. w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zaliczona właśnie do takich przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia. Przypomnieć bowiem należy, że inwestycja ta polega na budowie farmy fotowoltaicznej (systemu fotowoltaicznego) o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, obejmującą zespół paneli fotowoltaicznych z konstrukcjami wsporczymi, kontener stancji transformatorowej, a także inne obiekty techniczne oraz ogrodzenie) na terenie działki nr [...] (w miejscowości W., w gminie L.). Obszar podlegający przekształceniu wynosi do 2,2 ha (okoliczności niesporne wynikające z wniosku inwestora i osnowy decyzji o warunkach zabudowy). Przedsięwzięcie to zaplanowano na gruntach użytkowanych rolniczo, bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią grunty rolne i zabudowa zagrodowa, a najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się ok. 60 m na południowy zachód od planowanego ogrodzenia farmy fotowoltaicznej [tak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, z odwołaniem się do karty informacyjnej przedsięwzięcia]. W charakterystyce przedsięwzięcia (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2017 r.) wskazano m.in., że powierzchnia zajęta pod elektrownię wraz z infrastrukturą towarzyszącą będzie wynosiła ok. 2,2 ha; na całym obszarze przedsięwzięcia planowane jest usytuowanie od 2 500 do 5 000 sztuk paneli fotowoltaicznych o mocy od 200 do 400 W każdy. Stanowi to zatem kolejny argument na rzecz uznania, że elektrownia fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest zabudową przemysłową, a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dlatego też Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela w tym względzie stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku z dnia 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19, a także w późniejszych wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 146/21 i WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 994/20 (orzeczenia dostępne jw.). Dodać należy, że w orzecznictwie już wcześniej jednoznacznie przesądzono o tym, że elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) nie można kwalifikować do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r. II OSK 3035/15 – dostępne jw.). Jeszcze raz należy podkreślić, że w przekonaniu tutejszego Sądu wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, co do zasady wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń w drodze ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany istniejącego planu (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1150/16, dostępny jw.). Elektrownia fotowoltaiczna, jako system urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Lokalizacja farmy fotowoltaicznej, jeżeli powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie uznały przedmiotową inwestycję za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii i na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdziły, że nie ma do niej zastosowania przywołana zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z powyższym kwestia ta, w wydanych decyzjach, została przez organy pominięta. Tymczasem w sytuacji, gdy przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii), nie było podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Co więcej, ze względu na okoliczności sprawy – planowane wprowadzenie, na terenie użytkowanym rolniczo, nowej funkcji zabudowy i zagospodarowania w postaci zabudowy przemysłowej systemem fotowoltaicznym – lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia w ogóle nie mogła być ustalona w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59-64 u.p.z.p. Innymi słowy, niedopuszczalne było nie tylko zastosowanie przepisu art. 61 ust. 3 tej ustawy, ale w ogóle takiego trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym też zakresie obydwie decyzje w sposób istotny naruszały przywołane przepisy prawa materialnego, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Ubocznie również zauważyć należy, że decyzje te obarczone były również innymi wadami w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych. W sprawie miały miejsce uzgodnienia, jednakże nie został odpowiednio i wyczerpująco omówiony ich zakres. Kolegium wskazało na to, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i dokonał m.in. uzgodnienia ze Starostą K. (uzgodnienie milczące). Były to uzgodnienia w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 4 pkt 4, 5, 5a i 6 [w zw. z art. 64 ust. 1] u.p.z.p., jak wynika z treści pisma tego organu z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...], skierowanego do właściwego starosty. Odrębne wystąpienie miało miejsce w stosunku do organu właściwego w sprawach melioracji wodnych. W przepisie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazano na obowiązek uzgodnienia [projektu] decyzji z organami w zakresie różnych dziedzin prawa administracyjnego. Ostatecznie, organ II instancji omówił kwestię wymaganych uzgodnień, o których mowa w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 4, 5, 5a i 6 u.p.z.p., oraz wyjaśnił brak potrzeby uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (pkt 9). Zabrakło natomiast odpowiedniego wyjaśnienia w pozostałym zakresie. W szczególności należy zwrócić uwagę na to, że Dyrektor Zarządu Zlewni [...] PGW Wody Polskie uzgodnił przedmiotową decyzję jedynie w zakresie melioracji wodnych (postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...]), natomiast poza jakimkolwiek wyjaśnieniem pozostało zagadnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p., tj. w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub zagrożonych powodzią. Poza tym w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, nie omówiono należycie spełnienia przez inwestycję warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organ I instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodać należy, że w decyzji tej nie została nawet wskazana klasa użytków rolnych działki nr [...], jakkolwiek z uzasadnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że są to grunty orne klasy IVb i V oraz pastwiska klasy V. Z akt sprawy nie wynika też, aby w toku postępowania oceniono zasadność wystąpienia o inne stosowne uzgodnienia do właściwych organów (dotyczy to w szczególności wymogu z art. 53 ust. 4 pkt 10a i 11 u.p.z.p.). Wszystko to świadczyło nie tylko o naruszeniu przepisów prawa materialnego, ale również o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735). W związku z tym, że organy administracyjne nie ustaliły i nie przedstawiły właściwie stanu faktycznego w sprawie, a przede wszystkim – niezależnie od tego uchybienia proceduralnego – w sposób istotny naruszyły przepisy prawa materialnego, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego obydwie wydane w tej sprawie decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W praktyce oznacza to, że – o ile nie doszło do zmiany stanu faktycznego w zakresie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu inwestycji (działki nr [...]) i nadal stanowi on użytek rolny, a nie teren produkcyjny – załatwienie sprawy powinno nastąpić w drodze odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punktach II i III sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając okoliczności sprawy, w tym wysokość kosztów sądowych poniesionych przez strony (wpisy od skarg po [...] zł) oraz charakter współuczestnictwa skarżących, wymienionych w punkcie II sentencji.