II OSK 2727/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 381/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 381/17 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. [...], reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10 ustawy Prawo energetyczne (dalej: P.e.) w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że instalacje odnawialnego źródła energii – urządzenia służące do wytwarzania energii z promieniowania słonecznego – nie kwalifikują się do "urządzeń infrastruktury technicznej", w wyniku czego Sąd, błędnie oceniając prawidłowość decyzji organu administracji z dnia 24 marca 2017 r., nie uchylił jej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w stosunku do przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznych, podczas gdy winny one być uznane za urządzenia infrastruktury technicznej, co do których przepisu powyższego nie stosuje się. Podnosząc powyższe zarzuty, [...]wnieśli o: 1. zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 marca 2017 r. nr SKO.73.21.2017 w przedmiocie warunków zabudowy, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ administracji i uczestniczka postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., należy także wskazać, że do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. NSA, przy uwzględnieniu powyższych kryteriów uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego w powiązaniu ze wskazanymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej sprowadzają się w istocie do błędnej wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, polegającej na przyjęciu, że do ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznych ma zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. NSA w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podzielił tego zarzutu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5, przy czym w pkt 1 sformułowano wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. tj. m. in. do urządzeń infrastruktury technicznej. Stąd też istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy instalacja fotowoltaiczna może zostać zaliczona do kategorii "urządzeń infrastruktury technicznej". W ocenie składu rozstrzygającego niniejszą sprawę odpowiedź powinna być negatywna. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Stąd też konieczne jest sięgnięcie po regulacje zawarte w innych aktach. Stosownie do treści art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m.in. urządzeń elektrycznych. W tym miejscu należy wskazać, że produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej może stanowić funkcję przemysłową, na co wskazuje aktualne brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 210 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 817), zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odrębnie natomiast wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to jest to argumentacja przemawiająca za tym, że nie stanowią one urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto, kwalifikując instalacje fotowoltaiczne jako odrębne obiekty (budowle), nie będące urządzeniami budowlanymi, można pomocniczo sięgnąć po przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 i 3 należy wywieźć, że system fotowoltaiczny stanowi rodzaj budowli, która wraz z instalacjami (okablowaniem, stacją transformatorową), może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. wytwarzaniem i przesyłaniem energii elektrycznej. Z pewnością zatem instalacja do wytwarzania energii z promieniowania słonecznego, wraz z towarzyszącym jej oprzyrządowaniem, nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym (np. z domem mieszkalnym), zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Tego rodzaju urządzenia co do zasady nie zmieniają zagospodarowania i przeznaczenia terenu, w związku z czym nie wymagają spełnienia wymogu kontynuacji funkcji. Skoro jednak definicje, zawarte w odrębnych aktach prawnych, biorąc pod uwagę cel i charakterystykę tych aktów, mogą nie odpowiadać w pełni pojęciu "urządzeń infrastruktury technicznej", o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to konieczne jest posiłkowe zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej związanej z zamierzoną rezygnacją ustawodawcy z wymogu spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" w odniesieniu do wspomnianych urządzeń. Wstępem do rozstrzygnięcia problemu kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być zasada obowiązująca planowaniu zabudowy i zagospodarowania terenu i cel, w jakim wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisami tej ustawy, regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, celem decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i wsa 2006/1/2; wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). Ten cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i sformułowanego w tym przepisie wymogu "dobrego sąsiedztwa". Wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. Do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podkreślenia wymaga, że zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p linie kolejowe i obiekty liniowe mają niewątpliwie charakter towarzyszący i niezmieniający dotychczasowej funkcji. W założeniu ustawodawcy obiekty infrastruktury technicznej także mają pełnić rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę wspierającą i służebną wobec mieszkaniowej czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu. W zamyśle ustawodawcy urządzenia te nie mają zatem wpływać na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym, czy też nie. Na obsługową rolę infrastruktury technicznej wskazał zresztą ustawodawca w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, na wspomniane wyżej rozumienie charakteru urządzeń infrastruktury technicznej i celu zwolnienia w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazuje także treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Intencją ustawodawcy jest zatem, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15). Jakkolwiek zatem lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, nie jest wykluczona również w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu, to jednak, skoro zasadą jest ustalenie możliwości lokalizowania tych obiektów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, że jednym z minimalnych wymogów ustalenia warunków zabudowy powinno być spełnienie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przesłanki "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji. Zgodzić się należy również z poglądem, który różnicuje stopień zmiany funkcji w zależności od rodzaju obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. Co do zasady bowiem elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Podkreślić bowiem należy, że czym innym jest budowa elektrowni wiatrowych, a czym innym budowa - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - elektrowni fotowoltaicznej składającej się z ok 4 tys. paneli słonecznych, umieszczonych na stołach fotowoltaicznych, osadzonych bezpośrednio na gruncie oraz z zainstalowanych inwerterów, połączonych ze sobą kablami solarnymi i stacją transformatorową. Realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję tj. powoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Pogląd taki (choć niejednolity) jest prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m. in. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2011/15,), które to stanowisko NSA podzielił w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.