II SA/Ol 381/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]"r. Burmistrz W. - na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2016 r., poz. 778 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie wydania decyzji - dalej jako: u.p.z.p.) - ustalił na rzecz M. Z. i G. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW na działce o nr ew. [...] w obrębie S., gmina W. W uzasadnieniu podano, że na przedmiotowym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym podstawę prawną niniejszej decyzji stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wskazano, że wnioskowana inwestycja dotyczy budowy infrastruktury technicznej. W związku z tym nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i dlatego nie została przeprowadzona analiza w zakresie tego przepisu i nie wyznaczono analizowanego terenu o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Podano ponadto, że w toku postępowania uzyskano stosowne uzgodnienia. Od decyzji tej odwołała się E. S. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie została ona poinformowana o wszczęciu ponownego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. O fakcie tym dowiedziała się dopiero z wydanej decyzji. Wyjaśniła, że pismem z dnia "[...]" r. została poinformowana o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego warunków zabudowy, wszczętego w związku z wnioskiem inwestorów z dnia "[...]" r., do którego złożyła swoje zastrzeżenia i wnioski, a przez cały okres toczącego się wówczas postępowania brała w nim czynny udział. Wyjaśniła, że jest zainteresowana tokiem postępowania z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej inwestycji. Wskazała, że w jej ocenie dziwne jest, że tego samego dnia inwestorzy złożyli wniosek o umorzenie postępowania wszczętego z dniem "[...]"r. i ponownie złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o czym nie została powiadomiona. W związku z tym wniosła o cofnięcie decyzji będącej przedmiotem odwołania. W załączonym do odwołania piśmie podała, że nieruchomość, na której ma zostać posadowiona inwestycja to grunty rolnicze, które po jej zrealizowaniu stracą swój charakter i staną się terenem przemysłowym. Podniosła, że wpłynie to także na spadek wartości jej nieruchomości. Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, że skład orzekający nie podził poglądu organu I instancji, że inwestycję polegającą na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW należy zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, a w związku z tym nie należało przeprowadzić analizy w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że urządzenie infrastruktury technicznej musi być związane z uzbrojeniem określonego terenu i pełnić funkcję służebną wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej. Nie może ono służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, gdyż taka działalność powinna być kwalifikowana jako przemysłowa. Wskazano, że działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, zaś infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. Wyjaśniono, że projektowana elektrownia fotowoltaiczna nie ma być przeznaczona do obsługi istniejących tam bądź planowanych obiektów, lecz służyć ma przemysłowemu, komercyjnemu wytwarzaniu energii. Podniesiono, że skład orzekający Kolegium nie podziela orzecznictwa sądów administracyjnych, w których prezentuje się odmienne stanowisko, tj. że instalacje fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Z uwagi na to, że organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował planowaną inwestycję jako urządzenie infrastruktury technicznej, co skutkowało tym, że nie badał, czy spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. uchylono decyzję i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji winien zlecić wykonanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której celem ma być wykazanie, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a następnie sporządzić projekt decyzji i - ewentualnie - uzgodnić go z odpowiednimi organami. Podniesiono ponadto, że organ powinien umożliwić wszystkim stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. Z. i G. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwą interpretację przepisów u.p.z.p. i żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Podnieśli, że Kolegium błędnie zinterpretowało zapis art. 61 ust. 3 u.p.z.p., gdyż realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Podnieśli, że orzecznictwo w zakresie kwalifikacji urządzeń służących przetwarzaniu jednej energii (wiatrowej, słonecznej) w drugą (energię elektryczną) w kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie jest jednolite. Na gruncie spraw dotyczących elektrowni wiatrowych przeważa stanowisko, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa oraz "dostępu do drogi publicznej". Wskazano, że zawarta w orzeczeniach interpretacja "urządzeń infrastruktury technicznej" odnosi się również do naziemnych systemów fotowoltaicznych z uwagi na taką samą istotę inwestycji, polegającą na przekształceniu energii naturalnej tj. promieni słonecznych w energię elektryczną. Dokonywanie podziału polegającego na klasyfikowaniu elektrowni wiatrowych jako urządzeń infrastruktury technicznej a systemów fotowoltaicznych jako zabudowy przemysłowej, jest nieuzasadnione. Wskazano, że definicję infrastruktury technicznej można przywołać korzystając z definicji zawartych w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Zatem przez odnawialne źródło energii należy rozumieć odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Natomiast przez instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć urządzenia służące do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, przyłączone w jednym miejscu przyłączenia, w których energia elektryczna lub ciepło są wytwarzane z jednego rodzaju odnawialnych źródeł energii, a także magazyn energii elektrycznej przechowujący wytworzoną energię elektryczną, połączony z tym zespołem urządzeń. Z kolei przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, zaś procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zgodnie zaś z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zatem instalacja fotowoltaiczna to odnawialne źródło energii, stanowiące wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii i wyprowadzania mocy, należący do urządzeń infrastruktury technicznej tj. urządzeń technicznych stosowanych do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że instalacje wykorzystujące energię środowiska do produkcji energii elektrycznej, poprzez zastosowanie wykładni systemowej mieszczą się w zakresie definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" i ma do nich zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wskazano, że w wielu organach w całej Polsce decyzje o warunkach zabudowy wydawane są z pominięciem warunku sąsiedztwa, co jest wynikiem traktowania elektrowni fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej. Wskazano, że także w powiecie W. wydano już prawomocne pozwolenia na budowę oraz wybudowano elektrownię fotowoltaiczną w miejscowości G., dla których przy wydawaniu warunków zabudowy przyjęto wskazaną interpretację. Powołano się także na inne decyzje Kolegium w sprawie instalacji fotowoltaicznych. Wskazano, że innowacyjność i stosowanie na świecie, jak i w Polsce elektrowni słonecznych nie może odzwierciedlać podobnych budowli w analizie funkcji działki, na której ma być realizowana inwestycja. Podniesiono, że budowa elektrowni fotowoltaicznej przyczyni się do propagowania nowych innowacyjnych urządzeń służących do wykorzystania energii słonecznej wśród mieszkańców gminy, a także będzie promować ten region oraz wizerunek gminy jako gminy ekologicznej, przyjaznej środowisku i pomoże osiągnąć cel w zakresie rozwoju wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Ponadto inwestycja wpisuje się w cele i strategie Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2014-2020, realizacji polityki spójności na obszarze województwa Warmińsko-Mazurskiego w perspektywie finansowej UE na lata 2014 – 2020, której celem jest długofalowy, inteligentny i zrównoważony rozwój oraz wzrost jakości życia mieszkańców województwa Warmińsko-Mazurskiego. Inwestycja wpłynie także na ograniczenie emisji szkodliwych gazów i pyłów do atmosfery oraz dzięki wykorzystaniu lokalnych źródeł energii odnawialnej zwiększy konkurencyjność województwa, a także atrakcyjność inwestycyjną i poziom życia na Warmii i Mazurach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. Podnieść należy, iż stosownie do art. 59 ust 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w przepisie tym określonych w pkt 1 – 5 tego przepisu. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej W niniejszej sprawie inwestorzy złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej, w której skład – jak wynika z wniosku inwestorów – wchodzić ma m.in. do "[...]"szt. paneli fotowoltaicznych. W ocenie Sądu słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, że inwestycji tej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Przede wszystkim wskazać należy, że nie można przyjąć, aby instalacja ta wykazywała podobieństwo do siłowni wiatrowych. Przy czym zaznaczyć należy, iż nawet orzecznictwo sądów administracyjnych co do kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako urządzenia infrastruktury technicznej nie jest jednolite. Prezentowany jest bowiem także pogląd, według którego urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wskazuje się, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć samo dla siebie, lecz powstaje zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi więc być związane z uzbrojeniem określonego terenu i pełnić funkcję służebną wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki, nie może zaś służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim. Infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (tak w wyrokach: WSA we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 411/14, WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 225/09; WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 604/11; WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1588/12; WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1109/12; WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1563/13, dostępne w Internecie). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm., dalej jako: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Natomiast ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa - Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęć urządzenia w rozumieniu ustawy - Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istotne znaczenie dla poparcia powyższej interpretacji ma również brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Przepis ten, zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Odrębnie wymieniono natomiast instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć zatem bezpośredniego przełożenia na stanowisko wobec farm fotowoltaicznych. Nie bez znaczenia jest również argument, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z dotychczasowej funkcji na funkcję przemysłową; za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Niewątpliwie bowiem - w sposób dalej idący niż to ma miejsce w przypadku elektrowni wiatrowych, realizacja zespołu paneli fotowoltaicznych, powoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są więc zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową. Zespół paneli fotowoltaicznych wraz z układami połączeń pomiędzy nimi stanowi zatem instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Powyższe stanowisko zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2022/15, dostępny w Internecie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 838/16, dostępny w Internecie), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 411/14, dostępny w Internecie), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 5 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 1097/14, dostępny w Internecie). Wobec powyższego słuszne jest stanowisko Kolegium, że warunkiem wydania pozytywnej decyzji dla skarżących jest spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co nie zostało przez organ I instancji ustalone. Zatem zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z przepisami prawa. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.