II SA/Gl 1114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w K. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej spółka, inwestor) w dniu 11 marca 2021 roku złożyła za pośrednictwem Prezydenta Miasta M. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w zakresie: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru wraz z parkingiem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, przebudową wjazdu indywidualnego na wjazd publiczny i drogą wewnętrzną, naziemnymi miejscami postojowymi oraz pozostałą infrastrukturą towarzyszącą w M. przy ul. [...]na działkach nr 1., 2., 3., 4., 5., 6., 7. obręb ewidencyjny [...] Wniosek został rozpatrzony przez Zespół Planowania i Strategii, a po niezbędnych uzupełnieniach i uzyskaniu opinii na jego podstawie został przygotowany projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji powyższej inwestycji. W dniu [...] roku Prezydent Miasta M. przedstawił Radzie Miasta stosowny projekt uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji. Projekt ten umieszczony został w porządku [...] Sesji Rady Miasta M.. W dniu [...] roku projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Gospodarki Miejskiej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Rady Miasta M.. W trakcie obrad [...] Sesji Rady Miasta M. w dniu [...] r. przeprowadzono zgodnie z porządkiem obrad, głosowanie nad projektem uchwały w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Projekt uchwały nie uzyskał większości, uchwała nie została więc podjęta. Następnie podjęta została uchwała [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...]w M.. Skargę na tę uchwałę do tutejszego Sądu złożyła spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się stwierdzenia jej nieważności zarzuciła organowi administracji: 1) naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowo administracyjnej skarżonej uchwały, 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, wskutek braku sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, która została wydana w ramach uznania administracyjnego, co powoduje, że rozstrzygnięcie to jawi się jako arbitralne, naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, zasadę zaufania, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, 3) naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji wydanie uchwały sprzecznej z celem specustawy, zawierającej rozwiązania upraszczające i usprawniające realizację inwestycji mieszkaniowych, 4) naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej, poprzez błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji ma być zgodna z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym wysokości budynku, ilości kondygnacji i ilości mieszkań, podczas gdy inwestycja jest w całości zgodna ze studium i w dużej mierze zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 5) naruszenie art. 7 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że niezbędnym elementem uchwały lokalizacyjnej powinny być finalne rozwiązania przeciwpożarowe, pozytywnie zaopiniowane przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, podczas gdy przepis ten nie statuuje obowiązku formułowania tychże rozwiązań w formie finalnej już na tym etapie, a ostateczną formę rozwiązań przeciwpożarowych opracowuje się dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, 6) naruszenie art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, z późn. zm.), poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji przedsiębiorców w zakresie składanych przez nich wniosków. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta M. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że projekt ustawy o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji posiadał uzasadnienie. Zainteresowany mógł wystąpić o jego treść w dowolny sposób np.: zwracając się do Rady Miasta udostępnienie uzasadnienia, jako strona o dostęp do akt sprawy lub w trybie dostępu do informacji publicznej. Stosownie do § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" uzasadnienia wymaga jedynie projekt aktu normatywnego, a nie sam akt. Podobnie art. 7 ust. 18 specustawy mieszkaniowej jedynie o przekazaniu samej uchwały przez organ wykonawczy gminy, a nie jej uzasadnienia. Misją rozwojową miasta M., określoną w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M." (uchwała nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r.) jest dążenie do wykształcenia atrakcyjnego miejsca zamieszkania w obrębie Górnośląskiego Okręgu Metropolitalnego. Jednym z celów rozwojowych jest atrakcyjne i zdrowe środowisko zamieszkania. W oparciu o kierunki polityki przestrzennej wyznaczone w Studium został sporządzony i uchwalony Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego B. w M. (Uchwała nr [...] z dnia [...] r.). W planie tym, zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej określonymi w Studium, teren w rejonie wnioskowanej inwestycji przeznaczony został na teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Ustalenia planu przewidują zabudowę wielorodzinną jednakże w ograniczonym zakresie: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszcza się wyłącznie jako "małe domy mieszkalne". Takie zapisy planu wynikają z uwzględnienia i poszanowania istniejącego zagospodarowania terenu oraz dopuszczenia nowej zabudowy o zbliżonym charakterze do zabudowy istniejącej, która winna uzupełniać i kontynuować jej dotychczasową formę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5. ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej organ wyjaśnił iż na żadnym etapie prowadzonego postępowania, czy też uzasadnienia do skarżonej uchwały, nie uzależniono możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji od zgodności jej parametrów z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7. specustawy mieszkaniowej poprzez błędne przyjęcie, że niezbędnym elementem uchwały lokalizacyjnej powinny być finalne rozwiązania przeciwpożarowe wskazano, iż organ nie uzależniał podjęcia uchwały od pozytywnie zaopiniowanych, finalnych rozwiązań PPOŻ, ponieważ te powinny być opracowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 16 ust. 1 z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 – dalej "specustawa"), do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej dalej p.p.s.a). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z godnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako "u.s.g)., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wskazane przepisy stanowią wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są więc jedynie istotne naruszenia prawa, a więc polegające na naruszeniu przepisów, wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Specustawa wprowadza nowy, mechanizm lokalizacji przedsięwzięć mieszkaniowych. Jest to uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 1 specustawy). Nie odnosząc się do zasadności takiego rozwiązania, wyłącza ono stosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowego instrumentu planowania przestrzennego w gminach (art. 5 ust. 3 specustawy). Tryb i warunki podejmowania przedmiotowej uchwały określa art. 7 ustawy. Do spraw jej podejmowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Wprowadzono również szczegółowe uregulowania dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego oraz terminów jej rozpatrzenia (art. 15-16 specustawy). Analiza treści art. 7 ust. 4 specustawy wskazuje, że uchwała w przedmiocie lokalizacji przedsięwzięcia mieszkaniowego może przyjąć dwie formy. Pierwsza, korzystna dla wnioskodawcy, to uchwała ustalająca taką lokalizację. Druga to uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Przesłanką podjęcia uchwały będzie stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podjęcie uchwały w przedmiocie o lokalizacji i odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest poprzedzone odpowiednią procedurą przewidzianą art. 7 ust. 7-16 specustawy. Znaczącą wolę w tym zakresie odgrywają odpowiednie konsultacje oraz współdziałanie z innymi organami. Do uchwały, o której mowa w art. 7 specustawy stosuje się § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Jej projekt powinien zawierać uzasadnienie. I należy podkreślić, że to uzasadnienie w przypadku powyższej uchwały odgrywa szczególną rolę. Pełni ona bowiem w istocie rolę szczególnego rodzaju "decyzji o warunkach zabudowy". Jest podejmowana w sprawie indywidualnej, określając sytuację prawną ściśle określonego podmiotu (wnioskodawcy). Nie można również przyjmować, iż uzasadnienie uchwały "pozytywnej", jak i "negatywnej" mogą mieć tę samą treść. Muszą bowiem z jednej, jak i drugiej wynikać konkretne przesłanki zarówno uzasadniające ustalenie lokalizacji, jak i ustalenia takiej lokalizacji odmawiające. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zaskarżona uchwała podjęta została w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w całości. Do Rady Miasta został złożony wniosek o podjęcie uchwały określonej treści. Został on rozpatrzony przez Zespół Planowania i Strategii, a następnie został przygotowany projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...]w M.. Taki też wniosek został przedstawiony Radzie Miasta. Jak wynika, nie uzyskał on odpowiedniej większości głosów. Ale dotyczyło to konkretnej uchwały o określonej treści (o lokalizacji). Nie można w żaden sposób zakładać, iż konsekwencją braku uzyskania większości dla tej uchwały jest możliwość podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na taką lokalizację. Taka uchwała może zostać podjęta, ale dopiero po przeprowadzeniu procedur, o których mowa w art. 7 specustawy, jeśli zaistnieją ku temu przesłanki. Inaczej mówiąc, uzasadnienie uchwały "pozytywnej", w ocenie Sądu nie może stanowić uzasadnienia uchwały "negatywnej". W konsekwencji należy przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta wbrew uzasadnieniu, "przejętemu" zupełnie bezpodstawnie z uchwały "pozytywnej". Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.