II SA/Sz 858/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie zwołania zebrania wiejskiego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G., sołtys W. , dalej jako "skarżący", wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na czynność Wójta Gminy w przedmiocie zwołania zebrania wiejskiego zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym i zwołaniu wbrew tym przepisom zebrania wiejskiego sołectwa W. , na którym zostało przeprowadzone głosowanie w sprawie odwołania sołtysa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu [...] września 2020 r. Wójt Gminy zwołał zebranie wiejskie sołectwa W. , którego przedmiotem było odwołanie sołtysa. Skarżący wskazał dalej, że w dniu [...] lutego 2020 r. wójt zwołał wspólne zebranie OSP I KGW, którego jedynym tematem było odwołanie sołtysa. W zebraniu tym uczestniczył również zastępca wójta, który rozdał uczestnikom spotkania kopię pisma zawierającego spis zarzutów w stosunku do sołtysa wraz z tabelami do zbierania podpisów popierających odwołanie sołtysa. Akcja zbierania podpisów trwała do sierpnia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. komitet odwoławczy złożył do Wójta Gminy wniosek o zwołanie zebrania, podczas którego odbędzie się głosowanie nad odwołaniem sołtysa. Skarżący podniósł, że jedynie z doniesień prasowych mógł się dowiedzieć się że komitet zebrał [...] podpisów pod pismem o jego odwołanie. Podał, że domyśla się, iż podpisy te nie zostały prawidłowo zweryfikowane przez wójta przed wydaniem obwieszczenia w sprawie zwołania zebrania wiejskiego, gdyż ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym nakazuje na listach poparcia zawrzeć dane składającego podpis, datę jego złożenia, adres zamieszkania podpisującego, a także jego numer ewidencyjny PESEL. Z tego co mu wiadomo z zabezpieczonej do celów postępowania przygotowawczego przez Policję jednej z takich list, brakuje na niej wymaganych numerów PESEL, co mogło przyczynić się do zafałszowania ilości zebranych podpisów. Takie listy, zdaniem skarżącego, powinny być zwrócone komitetowi celem uzupełnienia, a na pewno nie powinno się na ich podstawie wydawać decyzji o zwołaniu zebrania wiejskiego. Ponadto zbieranie podpisów trwało około 180 dni, kiedy ustawa przewiduje okres ich zbierania na 60 dni, a w przypadku nie zebrania stosownej ilości podpisów w oznaczonym czasie listy poparcia winny być przez komitet zniszczone i nie powinien być kierowany do wójta wniosek o zwołanie zebrania wiejskiego. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że zgodnie z § 8 pkt 1 Statutu Sołectwa W. , zebranie wiejskie zgodnie z potrzebami, na wniosek organów gminy lub 10 uprawnionych mieszkańców zwołuje sołtys. § 8 pkt 2 statutu uprawnia również wójta do zwołania zebrania, ale tylko w jednym przypadku. Jest on literalnie sprecyzowany i mówi o wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej. Wyborze, a nie odwołaniu. Wójt może zwołać zebranie w przypadku kiedy zakończyła się kadencja sołtysa, podał się on do dymisji, czy na przykład zmarł, celem wyboru nowego sołtysa. Zgodnie ze statutem w pozostałych przypadkach jedynie sołtys jest upoważniony do zwołania zebrania wiejskiego. Problem ten był przedmiotem skargi skierowanej do Rady Gminy W., lecz jej uchwałą uznana została za niezasadną. Skarżący wniósł o "uznanie zwołanego zebrania za bezprawne, a decyzje podjęte przez to zebranie jako nie niosące skutków prawnych". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że ogłoszenie przez Wójta Gminy terminu zebrania wiejskiego obwieszczeniem, w celu dokonania wyboru, albo odwołania sołtysa wsi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej i ma charakter wyłącznie informacyjny. W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił tej argumentacji w zakresie odrzucenia skargi, organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na to, że jego odwołanie z funkcji sołtysa nie ma związku z podnoszonymi w skardze zarzutami. Zbieranie podpisów przez członków komitetu, wyznaczenie terminu zebrania wiejskiego przez Wójta Gminy nie mają, w ocenie organu, związku z interesem prawnym lub uprawnieniami wnoszącego skargę. Odnosząc się do treści skargi, organ wskazał, że zagadnienia związane z funkcjonowaniem jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo uregulowane zostały w art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Art. 35 ww. ustawy stanowi, iż organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. W statucie rada określa m.in. zasady i tryb wyboru organów jednostki pomocniczej ( art. 35 ust.3 pkt.2 ).Zgodnie z art.36 ust. 2 ustawy sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organ podkreślił, że zapisy statutu sołectwa W. realizują dyspozycje ustawowe, dopuszczając także możliwość odwołania sołtysa przez mieszkańców wsi, co nigdy nie było kwestionowane przez doktrynę i orzecznictwo. Opisane w skardze nieprawidłowości w procedurze składania wniosku do Wójta Gminy przez Komitet wiejski o wyznaczenie terminu zebrania wyborczego nie znajdują oparcia w faktach, co nie może dziwić, skoro sam skarżący pisze, iż informacje czerpał "z doniesień prasowych". Istotniejszą, zdaniem organu, kwestią jest brak wskazania, jakie przepisy prawa naruszył Wójt w związku ze zbieraniem podpisów o odwołanie sołtysa przez Komitet wiejski i jakie te niewykazane naruszenia prawa mają wpływ na wynik głosowania w tej sprawie. Organ nie podzielił poglądu skarżącego, z którego wynika, że zgodnie ze statutem, zebrania wiejskie zwołuje sołtys, w tym także zebranie zwołane w celu jego odwołania, bowiem zebranie wiejskie zwoływane w celu wyboru lub odwołania sołtysa nie jest "zwykłym" zebraniem wiejskim a zebraniem wyborczym. Skoro Rada Gminy w Statucie kompetencje do zwołania zebrania wyborczego przyznała Wójtowi, to jest rzeczą oczywistą, iż takie same obowiązki spoczywają na Wójcie w przypadku zwoływania zebrania w celu odwołania sołtysa. Trudno także byłoby zrozumieć i uzasadnić, dlaczego o zwołaniu takiego zebrania miałby decydować sam zainteresowany. Zawarte w skardze do WSA stwierdzenie, iż rozpoznając skargę w tej sprawie "Rada Gminy w W. popełniła błąd rozszerzając kompetencje Wójta" jest absurdalne, albowiem to Rada Gminy jest jedynym organem, który posiada uprawnienia do określenia tej kwestii w statucie i późniejszej wykładni jego zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się zasadna, bowiem analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności, w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi, należy rozważyć, czy zaskarżona czynność należy do kognicji sądu administracyjnego inaczej mówiąc, czy skarga jest dopuszczalna. Należy zatem zakreślić przedmiot postępowania, którym wbrew wywodom organu nie jest ogłoszenie terminu zebrania wiejskiego, ale zwołanie zebrania wiejskiego. Tak bowiem należy traktować podaną do publicznej wiadomości informację o terminie, godzinie i miejscu zebrania, a także jego przedmiocie - odwołaniu sołtysa [...]. W ocenie Sądu czynność ta stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Wykładnią tego pojęcia zajął się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w uzasadnieniu której stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie prawa administracyjnego wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. formy działania administracji charakteryzuje się jako niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawnym (a tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22). Nie ulega, w ocenie Sądu, wątpliwości, że skarżący ma interes prawny do zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności, która zmierzała bezpośrednio do pozbawienia go funkcji sołtysa. Wynika to przede wszystkim z podstawowej, wynikającej z art. 45 Konstytucji RP, zasady demokratycznego państwa prawa, według której każdy obywatel powinien mieć dostęp do sprawiedliwego procesu w celu umożliwienia mu obrony własnych interesów, w tym również przed organem kierującym się obowiązującym prawem. Sąd nie podzielił wyartykułowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, z którego wynika, że czynność, o której mowa nie dotyczyła interesu prawnego skarżącego, zauważyć bowiem należy, że jej konsekwencją było odwołanie skarżącego z funkcji sołtysa przed upływem kadencji. Niewątpliwie zatem odwołany sołtys ma uprawnienie do domagania się sądowej kontroli, czy nie doszło do naruszenia jego prawa do sprawowania tej funkcji przez okres, na który został wybrany. Kluczowe znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności ma określenie, kto i w jakim trybie może zwołać zebranie wiejskie celem odwołania sołtysa przez upływem kadencji. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1372 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Szczegółowe zasady przeprowadzania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, w myśl art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. reguluje statut sołectwa. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca pozostawił organom gminy, właściwym do uchwalenia statutu, daleko idącą swobodę w tym zakresie. To zatem statut powinien określać kiedy i w jakim trybie może dojść do odwołania sołtysa, czy członków rady sołeckiej. W badanej sprawie w statucie sołectwa W. , stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy w W., z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w § 9 ust. 1 pkt 1 lit a) wskazano, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa i rady sołeckiej w całości lub poszczególnych jej członków. Lektura tego dokumentu prowadzi do wniosku, że o ile w § 8 ust. 2 przewidziano, że zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej zwołuje wójt gminy, o tyle nie przewidziano w nim trybu zwołania zebrania wiejskiego, na którym ma dojść do odwołania sołtysa, rady sołeckiej w całości, bądź poszczególnych jej członków. Przyjąć zatem należy, że do zwołania takiego zebrania mają zastosowanie ogólne zasady dotyczące zwołania zebrania wiejskiego, określone w § 8. Zgodnie z § 8 ust. 1 statutu zebranie zwołuje sołtys zgodnie z potrzebami, na wniosek organów gminy lub na wniosek 10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Jeżeli zatem przedmiotem zebrania ma być - jak w niniejszej sprawie, odwołanie sołtysa, to zastosowanie ma przywołana regulacja, przy czym wniosek o zwołanie zebrania zgłoszony przez organ gminy, czy określoną przepisem liczbę mieszkańców jest dla sołtysa wiążący. Z tego punktu widzenia zaskarżona czynność została dokonana niezgodnie z przepisami statutu, bowiem w świetle przywołanych regulacji Wójt Gminy nie był organem uprawnionym do zwołania zebrania wiejskiego w sprawie odwołania sołtysa. Takie uprawnienie organ ten, w myśl § 8 ust. 2 statutu, posiada wyłącznie w zakresie zwołania zebrania wyborczego. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy naruszenie przez organ § 8 ust.1 statutu miało wpływ na wynik głosowania w tej sprawie. Sąd nie podzielił argumentacji organu, z której wynika, że zebranie zwołane w celu odwołania sołtysa było zebraniem wyborczym. Takim jest bowiem zebranie zwołane w celu dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, co zostało wprost wyartykułowane w § 8 ust. 2 statutu. Z przepisu tego nie wynika, aby pojęciem zebrania wyborczego należało objąć również odwołanie sołtysa. Jak już wyżej wspomniano organ gminy nadający statut sołectwu ma dużą swobodę w kształtowaniu jego treści, zatem jeżeli intencją organu gminy było zastrzeżenie kompetencji do zwołania zebrania, którego celem będzie odwołanie sołtysa dla wójta gminy, to powinno to zostać wyartykułowane wprost w treści statutu. Domniemanie kompetencji organu jest niedopuszczalne, zwłaszcza wówczas, gdy jego działania znajdują bezpośrednie przełożenie na sytuację prawną innych osób. Uprawnienie do załatwienia sprawy, czy tak tym wypadku zwołania zebrania wiejskiego powinno zatem wynikać wprost z przepisów statutu, a nie takiej jego interpretacji, która w ocenie sądu prowadzi do rozszerzenia kompetencji organu i przyznania mu uprawnienia, które ze statutu nie wynika. W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.